Иностранные граждане и апатриды по законодательству РФ

 

Согласно ст.1 Конвенции "О статусе апатридов" от 28.09.1954 под термином "апатрид" подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона.

При этом Россия не является участницей Конвенции "О статусе апатридов". Надо сказать, что в российском законодательстве термин "апатрид" не только не определяется, но и практически не используется. Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 62), а также российское законодательство оперируют понятием "лицо без гражданства". В то же время нельзя не отметить, что в тексте Конвенции 1954 года, изложенном на английском языке и являющемся аутентичным ее испанской и французской версиям, используется термин "stateless person", который в буквальном переводе означает "лицо, не имеющее государства (подданства)". Таким образом, термин "апатрид", используемый в Конвенции, представляется синонимом термина "лицо без гражданства", используемом в российском законодательстве.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", определяющей основные понятия в целях данного Федерального закона, лицо без гражданства - "физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства".

Таким образом, определение лица без гражданства, данное в российском законодательстве, основывается на действии одновременно двух условий:

во-первых, эти лица не признаются гражданами Российской Федерации;

во-вторых, они не имеют доказательств наличия у них гражданства какого-либо иностранного государства.

В Российской Федерации отсутствует какой-либо специальный законодательно установленный порядок признания лица апатридом. В то же время вопросами проверки наличия или отсутствия у лиц гражданства занимаются органы Федеральной миграционной службы при предоставлении им убежища, статуса беженца, выдачи разрешений на въезд, временное пребывание, временное или постоянное проживание, осуществлении миграционного учета и контроля и др.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч.3 ст.62) лица без гражданства, как и иностранные граждане, пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым российская Конституция устанавливает в целом национальный режим для определения правового положения лиц без гражданства (как и иностранных граждан), приравнивая его к правовому положению собственных граждан. Конституция РФ не устанавливает различий в правовом положении иностранцев и лиц без гражданства.

Что касается отдельных ограничений, то они могут устанавливаться только на уровне федеральных законов и международных договоров. Такой высокий уровень актов, посредством которых могут устанавливаться исключения для лиц без гражданства (и иностранных граждан) из применяемого в отношении них национального режима, свидетельствует о том, какое особое внимание уделяет государство признанию и укреплению стабильности самого этого режима.

Следует обратить также внимание на то, что, несмотря на федеративный характер устройства российского государства, субъекты Федерации не вправе своими законами изменять правовой статус лиц без гражданства, как и правовой статус иностранных граждан. Это обусловлено нормами статьи 62 (ч.3) Конституции РФ, в которой прямо сказано, что исключения из актов национального уровня в отношении правового режима лиц без гражданства могут допускаться только федеральным законом, так и положениями ст.71 и ст.76 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации, поэтому может осуществляться только федеральным законодательством.

Значительной проблемой в настоящее время в Российской Федерации является проблема граждан бывшего СССР, правовой статус которых до настоящего времени не урегулирован; они не имеют документов, удостоверяющих их личность. Это наиболее уязвимая в настоящее время группа лиц в Российской Федерации, поскольку они лишены подчас возможности реализации даже минимально необходимых прав.

Определение термина "иностранный гражданин" в российском законодательстве дается в ст.2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Принципы и нормы, которым должно следовать государство в определении правового статуса иностранного гражданина, закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985г. Такие нормы предусматривают: права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, учитывая при этом свои международные обязательства; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этой страны; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данной страны (индивидуальная высылка возможна только по закону); право иностранца на защиту государства своего гражданства (для того, чтобы И. г. мог пользоваться своими правами, ему должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства). Законно находящиеся в РФ И. г. имеют право свободного передвижения по территории РФ, за исключением посещения режимных территорий предприятий и (или) объектов и закрытых административно-территориальных образований, для въезда в которые в соответствии с законодательством РФ требуется разрешение. При остановке в пути следования на срок более 3 дней иностранный гражданин должен зарегистрироваться в органе исполнительной власти субъекта РФ по внутренним делам или в гостинице, имеющей право на регистрацию И. г., на основании заявления в письменной форме. Дипломатическим агентам и консульским должностным лицам иностранных государств, аккредитованным в РФ иностранным журналистам, а также иностранным работникам зарегистрированных в РФ постоянных представительств иностранных авиакомпаний, банков, торгово-промышленных фирм и других постоянных представительств право свободного передвижения предоставляется на основе взаимности.

В то же время для иностранных граждан существуют определенные федеральным законодательством ограничения. Действующее законодательство РФ о правовом положении иностранных граждан устанавливает, что иностранные граждане, а также лица, имеющие гражданство иностранного государства и гражданство РФ, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами РФ, не имеют права поступать на государственную службу или находиться на государственной службе; быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; быть членами экипажей военных кораблей РФ и других эксплуатируемых в некоммерческих целях судов, а также летательных аппаратов государственной и экспериментальной авиации; быть членами экипажей воздушных судов гражданской авиации; быть операторами радиостанций или радиоэлектронных средств и установок; поступать на работу на режимные и особо важные объекты, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности РФ; заниматься разведкой, разработкой и промыслом живых и неживых ресурсов поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря РФ, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами РФ и лицензиями, которые выданы иностранным гражданам в порядке, установленном законодательством РФ. Кроме того, указанные лица не несут военную службу и не могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Они также не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, если иное не предусмотрено международным договором РФ.