Начало развития российского парламентаризма

 

В первые годы XX в. в вопросах устройства политической системы Российская империя во многом базировалась на архаичных законах времен Николая I. На фоне соседних европейских государств, в которых к этому времени был накоплен более чем полувековой опыт использования парламентских форм деятельности, российская государственность явно нуждалась в очередной модернизации. Пример соседей показывал, что парламентская деятельность политических партий в определенных ситуациях способна регулировать неизбежные в жизни всякой страны политические, социальные и экономические противоречия. В Российской империи вопрос о формировании общероссийского представительного учреждения начал активно обсуждаться только в условиях складывания внутреннего кризиса, спровоцированного неудачной войной с Японией и десятилетиями не решаемыми социальными противоречиями. Во многом связано это было с личностью правившего в стране Николая II, получившего от своего отца наказ в делах управления страной в первую очередь оберегать самодержавие. Как свидетельствуют современники, российский император твердо верил в преданность русского народа престолу. Современники считали, что Николай II был убежден в великой любви к нему народа, который, по его мнению, только скорбит о том, что недостаточно близко и часто видит царя, и в нем одном ищет свое благополучие. Царское окружение в первые годы правления Николая II исповедовало формулу «парламентское правление - великая ложь нашего времени». Лишь кадровые перемены в государственной элите, связанные в первую очередь с гибелью нескольких министров от рук террористов и с занятием летом 1904 г. ключевой тогда правительственной должности министра внутренних дел князем П.Д. Святополком-Мирским, привели к переменам в политике государственных верхов. Именно Святополк Мирский предложил царю проект либеральных реформ, включавший изменение национальной политики, ослабление цензуры печати, легализацию структур рабочего движения, развитие самоуправления и призыв выборных представителей народа в Петербург. Министр считал, что эти шаги дадут России необходимый импульс государственного переустройства и позволят избежать крупных внутренних конфликтов.

В ноябре 1904 г. состоялось особое совещание под председательством Николая II, на котором предложения Святополка-Мирского были обсуждены. Из участников совещания министра-либерала поддержали лишь А.С. Ермолов, Д.М. Сольский и Э.М. Фриш. Против выступили великий князь Сергей Александрович, Н.В. Муравьев, В.Н. Коковцев, С.Ю. Витте. После обсуждения царь самолично удалил из программы Святополка-Мирского пункт о созыве народных представителей (либеральные реформы в этом направлении были признаны несвоевременными).

декабря 1904 г. в российских газетах был опубликован царский указ, в котором стране были обещаны разработка мер по «устроению крестьянской жизни» и постепенное уравнивание прав крестьян с другими сословиями, расширение полномочий земских и городских учреждений, введение государственного страхования рабочих, смягчение цензурных ограничений, пересмотр законодательства о раскольниках и евреях. Пункт о народных представителях отсутствовал. Ознакомившись с указом, Святополк-Мирский подал в отставку. На смену ему в министерство внутренних дел пришел более консервативный А.Г. Булыгин. С началом в январе 1905 г. революционного кризиса все российские социальные группы и партии вынуждены были определить свое отношение к вопросу об отечественном парламентаризме. В середине февраля 1905 г. в царском рескрипте было заявлено о намерениях государя созвать общероссийское законосовещательное представительство. Обстоятельства заставили царя вернуться к недавно отвергнутой идее Святополка-Мирского. Однако в условиях революционного кризиса перемены идут подчас много быстрее, чем их осознают власть предержащие. И даже весьма умеренных земцев-либералов уступки царя уже не удовлетворяли. Требованием большинства общественности становилась иная Дума, владевшая законодательными полномочиями. Разрастание революционного террора и массовые выступления различных сословий подтолкнули царя к исполнению своих обещаний ввести в стране основы парламентаризма. 6 августа был опубликован манифест Николая II об учреждении в России Государственной думы и положение о выборах в нее.

Созыв «булыгинской Думы» был сорван быстро развивающейся революционизацией страны. В начале октября 1905 г. многие города охватила Всероссийская политическая стачка, и радикально настроеные элементы стали требовать теперь уже не политических полуправ, а свержения самодержавия и созыва Учредительного собрания. Реакцией властей на новые требования населения стали очередные кадровые перестановки. Вместо Булыгина министром внутренних дел стал С.Ю. Витте, который в новых условиях предложил вернуться к либеральным идеям Святополка-Мирского.

октября 1905 г. издается новый манифест царя («Об усовершенствовании государственного порядка») с обещанием «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы» и созвать законодательную Думу на основе нового избирательного закона. До сих пор существуют различные мнения как о причинах окончательного решения царя о созыве Государственной Думы, так и о ее роли в судьбах России.

Одни историки считают, что Манифест 17 октября уничтожил самодержавие и ввел в России парламентский строй западного образца. По мнению других, царь и его ближайшее окружение к осени 1905 г. уже сознавали необходимость изменения социально-экономических устоев самодержавия. Поэтому и была предпринята попытка, проведя ряд реформ, превратить Россию в конституционную монархию. Царь сознательно шел на реформы ради сохранения власти в своих руках, и только боязнь правительства усилить революционное брожение в стране помешала осуществлению этих реформ. Третьи утверждают, что манифест 17 октября появился вовсе не по инициативе царя или его окружения, а был вырван революционным движением народа. В их оценке манифест есть не что иное, как политический маневр царизма в критический момент революции. Для того, чтобы более точно определиться в оценках манифеста и его последствиях, нужно взглянуть на логику последующих событий. 18 октября 1905 г. царем был подписан указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министров и главных управлений». Согласно этому указу на Совет министров впредь возлагалось высшее государственное управление в стране. По сути это был уже иной Совет министров, ибо существовавший до него конкретных функций по управлению государством не имел. Указом устанавливалось, что председатель Совета министров и министры назначаются царем и только перед ним (царем), а не перед Государственной думой несут ответственность за свои действия. Так в России стала утверждаться своя форма взаимоотношений императора, правительства и парламента, весьма далекая от тогдашних европейских одноименных аналогов.

Одновременно правительство предпринимает меры по подавлению вооруженных мятежей, охвативших к концу осени самые разные регионы империи. 11 декабря 1905 г., в дни вооруженного восстания в Москве, издается царский указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» и было объявлено об особенностях избирательного процесса. Выборы предполагались отнюдь не всеобщими: из числа избирателей исключались все лица моложе 25 лет, жители Средней Азии и части Кавказа, малоимущие, женщины, солдаты и матросы, учащиеся, сельские батраки и городские рабочие небольших предприятий. Каждое сословие получило свои нормы представительства в собраниях выборщиков. Избрание выборщиков было для дворян и буржуазии двухступенчатым, для рабочих - трех-, а для крестьян - четырехступенчатым. По нормам представительства 1 голос от землевладельческой курии приравняли к 2 голосам имущих горожан, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. 42% выборщиков по всей России должны были избираться от крестьян, 31% от землевладельцев, 27% от горожан.

В феврале 1906 г. уточнению подверглись полномочия будущей Думы, законодательные права которой были резко ограничены в очередном царском манифесте («Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы»), а ранее совещательный Государственный совет получил статус верхней законодательной палаты. В этом манифесте заявлялось, что «закон не может воспринять силы» не только без одобрения Государственной думы, но и Государственного совета. За императором сохранялась не только вся полнота исполнительной, но и почти вся законодательная власть. 23 апреля, в канун открытия Госдумы, были опубликованы новые «Основные государственные законы Российской империи», юридически оформлявшие утверждение в России представительного строя. При этом в стране по-прежнему сохранялась форма «верховной самодержавной власти императора», за царем оставалось право на издание указов без одобрения Думой. Этим фактически были частично дезавуированы прежние обещания Манифеста 17 октября. В документе оговаривался пятилетний срок работы Госдумы, но с правом императора на ее досрочный роспуск. Равными с Думой законотворческими правами наделялся Госсовет (его состав поровну представляли выборные лица от организаций и учреждений и лично назначенные императором деятели).

Это было существенным ограничением законодательных прав Думы, так как в манифесте 17 октября о Государственном совете как законодательном органе ничего не говорилось. Так получил юридическое оформление вариант российского парламентаризма.

Таким образом, рассмотрев вопрос о начале парламентаризма в России, можно сделать следующие выводы. В научной литературе отмечается, что первые годы XX в. в вопросах устройства политической системы Российская империя во многом базировалась на архаичных законах времен Николая I. 14 декабря 1904 г. в российских газетах был опубликован царский указ, в котором стране были обещаны разработка мер по «устроению крестьянской жизни» и постепенное уравнивание прав крестьян с другими сословиями, расширение полномочий земских и городских учреждений, введение государственного страхования рабочих, смягчение цензурных ограничений, пересмотр законодательства о раскольниках и евреях. Пункт о народных представителях отсутствовал. Ознакомившись с указом, Святополк-Мирский подал в отставку. На смену ему в министерство внутренних дел пришел более консервативный А.Г. Булыгин. С началом в январе 1905 г. революционного кризиса все российские социальные группы и партии вынуждены были определить свое отношение к вопросу об отечественном парламентаризме. Созыв «булыгинской Думы» был сорван быстро развивающейся революционизацией страны. В начале октября 1905 г. многие города охватила Всероссийская политическая стачка, и радикально настроеные элементы стали требовать теперь уже не политических полуправ, а свержения самодержавия и созыва Учредительного собрания. Реакцией властей на новые требования населения стали очередные кадровые перестановки. Вместо Булыгина министром внутренних дел стал С.Ю. Витте, который в новых условиях предложил вернуться к либеральным идеям Святополка-Мирского. 17 октября 1905 г. издается новый манифест царя («Об усовершенствовании государственного порядка») с обещанием «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы» и созвать законодательную Думу на основе нового избирательного закона. Одни историки считают, что Манифест 17 октября уничтожил самодержавие и ввел в России парламентский строй западного образца. По мнению других, царь и его ближайшее окружение к осени 1905 г. уже сознавали необходимость изменения социально-экономических устоев самодержавия. Поэтому и была предпринята попытка, проведя ряд реформ, превратить Россию в конституционную монархию. Как известно, Российская империя так и не смогла выработать свою, общепризнанную населением модель конституционной монархии. На фоне ряда европейских государств, обеспечивших себе в неспокойном XX веке относительную стабильность за счет консолидации вокруг личности конституционного монарха и отражающего народные интересы парламента, российская государственность до сих пор отличается нестабильностью и недообустроенностью.

При этом в научной литературе отмечается, что она до сих пор нуждается в совершенствовании национальной модели парламентаризма.