Понятие и общая характеристика прокурорского надзора

 

На современном этапе прокуратура РФ в соответствии с положениями ст. 129 Конституции РФ[1] и ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»[2] представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на всей территории Российской Федерации. Полномочия, система, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», иными нормативно-правовыми актами, в том числе приказами и распоряжениями Генерального прокурора.

Необходимо подчеркнуть, что термин «прокуратура» является обобщенным понятием, ввиду чего может рассматриваться как вся совокупность органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, так и отдельно взятая прокуратура региона или района (например, прокуратура Липецкой области, прокуратура Правобережного района г. Липецк и т.д.) с особенностями её устройства и функционирования, объемом компетенции, возлагаемых на нее законом функций, штатно-должностным составом.

Целями деятельности прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Систему органов прокуратуры РФ согласно нормам ФЗ «О прокуратуре РФ» образуют Генеральная прокуратура РФ (высшее звено); прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (среднее звено); прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (основное звено); а также научные, образовательные учреждения и редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

Анализируя принципы организации системы прокуратуры РФ, следует отметить, что под ними понимаются «основные правовые положения, выражающие природу и сущность организации прокуратуры и осуществляемого ею прокурорского надзора, а также иных предусмотренных Федеральным законом направлений деятельности».[3]

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что прокуратура РФ строится на следующих базовых принципах: законности, единства, централизации, гласности и независимости.

В правовом государстве, действенным и эффективным способом укрепления законности служит прокурорский надзор.

Именно четкая организация работы органов прокуратуры позволяет быть прокурору более собранным, рациональным и позволяет упорядочить выполнение надзорных функций.

Объясняется сказанное тем, что сложность и объемность работы прокуроров требует от них аналитический склад ума и рациональную организацию, поскольку при реализации надзора за исполнением законов, прокурорским работникам приходится выявлять множество самых разнообразных правонарушений, которые, как правило, совершаются в самых разных сферах жизнедеятельности и регулируются правом общественных отношений, а также приходится принимать меры по их устранению и предупреждению.

Обеспечение надлежащих организационных и управленческих условий деятельности территориальных подразделений органов прокуратуры в общем надзоре представляет собой создание оптимальных методов и форм взаимодействия органов, учреждений, подразделений и должностных лиц для достижения целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры конкретного региона и района.

Надзорная деятельность прокуратуры, является основным фактором, определяющим ее взаимодействие с органами власти. В настоящий момент в России прокуратура имеет влияние на все органы власти, она способствует взаимодействию органов власти и их согласованному функционированию.

В настоящее время существует мнение, что прокуратуру необходимо лишить контрольной функции, оставив прокуратуре лишь функцию уголовного преследования. Однако профессор Т.Л. Козлов считает, что «функция уголовного преследования будет работать только тогда, когда она проистекает из более глобальной функции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в воздухе и превращается в фикцию»[4].

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона).

Для выяснения основного предназначения прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.).

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования. Полномочия сотрудников прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в органах исполнительной власти, содержаться в ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в обще надзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

На данный момент в Российской Федерации высока доля коррупции в системе государственного управления. Это обуславливается наличием возможности представителей власти распоряжаться не принадлежащими им ресурсами путем принятия или неприятия тех или иных решений, осуществление неправомерных действий или бездействий. К такому роду ресурсов относятся средства бюджетов разного уровня, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы, тендеры, аукционы и т.п. В этот момент может возникнуть злоупотребление служебным положением в корыстных, личных целях.

Общий надзор, именуемый в настоящее время как надзор за исполнением законов, является одним из самостоятельных направлений среди других прокурорских надзоров.

Кроме того, данное направление является важнейшим институтом прокурорского надзорно-охранительного права.

Актуальность изучения данного вида надзора обусловлена несовершенством отечественного законодательства. По мнению ряда авторов, некоторые федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления нуждаются в доработке, поскольку в той или иной мере нарушают права человека или не способствуют созданию условий для их реализации в полном объеме. Подтверждением тому является достаточно большое количество нормативно-правовых актов, отмененных или измененных по протесту прокуратуры. Только в Пензенской области в 2016 г. прокурорами было выявлено 480 незаконно изданных нормативно-правовых актов, а в 2017 г. было установлено 517 подобных документов.

Являясь независимым институтом, осуществляющим прокурорский надзор за соблюдением законодательства, действующего на территории России, данный надзор имеет и свою специфику, отличающую его от других правовых институтов:

1) прокуроры при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законов не вмешиваются в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов;

2) не допускается в деятельности подмена государственных органов органами прокуратуры;

3) проводимая органами проверка должна быть обоснована;

4) круг поднадзорных субъектов строго определен законом;

5) деятельность прокуроров носит опосредованный характер реализации властных полномочий по устранению нарушений закона.

Прокурор осуществляет надзор за исполнением законов, затрагивающих регулирование всех сфер жизни и деятельности людей. В настоящее время насчитывается свыше 30 подотраслей прокурорского надзора за исполнением законодательства, к которым относится надзор за исполнением законодательства о политических правах и свободах граждан, о гражданстве, о беженцах и вынужденных переселенцах, о труде, об охране труда и соблюдении правил по технике безопасности, о здравоохранении, об образовании, о жилищных правоотношениях, о приватизации жилищного фонда, о защите прав потребителей, об экологии, о ядерной и радиационной безопасности, в отношении пенсионных выплат, о льготах, о борьбе с наркоманией, о несовершеннолетних, об обращениях граждан (социальная сфера), о собственности, о предпринимательстве и др.

Таким образом, прокурорский надзор имеет ряд существенных особенностей, во-первых, прокуратура не наделена административными функциями, именно по этому в ее функционал не входят осуществление хозяйственной деятельности, во-вторых ее основное предназначение -это осуществление надзора за тем чтобы органы власти, общественные организации не нарушали закон.