Почему государства проваливаются?

Государство, конечно же, вносит свой позитивный вклад в ВВП, но до определенного предела и далеко не везде, где оно развивает свою активность. Об этом свидетельствует то, что при 10%-ном увеличении доли госрасходов в ВВП стран ОЭСР⁷ темпы его роста в 1960 - 1996 гг. сокращались примерно на 1%⁸. Если эта доля менее 25%, то среднегодовые темпы роста ВВП в странах ОЭСР в 1960 - 1996 гг. составляли 6,6%, если 25 - 30% - 4,7%; 30 - 40% - 3,8%; 40 - 50% - 2,8%; 50 - 60% - 2,0% и, наконец, если выше 60%, то 1,6%⁹. Выходит, что чем шире государство - тем хуже. Почему так?

Во-первых, рост государства - это рост налогов, а следовательно, и неотделимых от них чистых потерь общества. Еще в 1987 г. было подсчитано, что каждый дополнительный доллар налога в США означает от 30 до 50 центов таких потерь¹⁰. Они сравнимы с потерями КПД двигателя от трения и нагрева. Потери благосостояния оказываются выше суммы собранных налогов.

Во-вторых, всякой деятельности, в том числе и государственной, свойственна убывающая предельная производительность (снижение прироста отдачи на каждую последующую единицу используемого ресурса). В отличие от фирмы, которой нарастающая убыточность не позволит войти в зону отрицательных приростов производительности (где каждый шаг вперед - вычет из ВВП), госсектор ничто в этом плане не сдерживает. О нем же не судят по прибылям и убыткам.

В-третьих, раз госсектор не связан с прибылями и убытками, то он плохо способен к инновациям. Чем больше его доля в экономике страны, тем уже поле частного сектора, где только и могут иметь место сильные стимулы инновационного поведения, определяющего современный тип экономического роста.

В-четвертых, по мере своего разрастания государство все более и более втягивается в процесс перераспределения и регулирования экономики. Следовательно, все больше и больше ресурсов оказываются выведенными из созидания и вовлеченными преимущественно в непроизводительное использование.

Эффект от расширения государства, если идти от состояния полной анархии (ноль государства), описывается параболой. Вначале рост доли государства в ВВП содействует ускорению экономического роста. До тех пор, пока государство "нагружает" себя своими основными функциями (национальная безопасность и общественный порядок, образование, основная инфраструктура, защита окружающей среды) в разумных объемах, мы находимся на восходящей ветви этой параболы.

Было определено, что вершина параболы, или пороговое значение для стран ОЭСР, достигается при 9 - 14% ВВП¹¹. Именно такова у них доля госрасходов на названные функции относительно ВВП (сравните с рис. 1). Дальше переходим на нисходящую ветвь, где продвижение сокращает потенциал экономического роста. Тут уже рост государства - это его провал.

Почему же государства не останавливаются вовремя? Что толкает их к росту? Какие формы принимает этот рост и к каким последствиям это ведет?

КОРЫСТЬ ПОД БЛАГИМИ ЗАВЕРЕНИЯМИ: БРЕМЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Существует одно важное отличие государства от преступников, но это вовсе не то, о чем вы думаете: поскольку государство на законных основаниях может наносить ущерб, то этот вызываемый им ущерб на порядок выше ущерба, который наносят злоумышленники¹².

Почему растет государство?

Для начала укажем на переворот в осмыслении природы государства, произведенного в США в 60 - 70-е гг. XX века теорией общественного выбора (ее еще называют виргинской школой политической экономии). Это тем более важно, что в России о ней только недавно стало известно даже в профессиональной среде, не говоря уже о среде "любительской".

Ранее господствовало представление о государстве как о "благонамеренном деспоте" - этаком благородном отце семейства, пекущемся денно и нощно об общем благе. Росла бы экономика, богатела страна родная, и нету иных забот. Отчаянные попытки австрийской школы (Мизес, Хайек) разрушить эту иллюзию не имели большого успеха, пока не появились американцы Джеймс Бьюкенен и Гордон Таллок - "отцы-основатели" теории общественного выбора.

Суть совершенного ими и их последователями переворота ясна как дважды два: государство - это не "бог из машины", а чиновник не ангел. Политика вырабатывается в борьбе корыстных интересов, включая корыстные интересы самих представителей власти. Как избираемых (политиков), так и неизбираемых (бюрократов). Общество состоит из людей-эгоистов, составляющих различные группы интересов. Последние же стремятся к тому, чтобы теми или иными способами воздействовать на политические решения в свою пользу да еще попутно выдать свою узкую пользу за общий интерес (народа, страны), которого на самом деле попросту нет в природе.

Из этих посылок вышли две концепции роста доли государства в экономике. Первая, прочно связанная с именем американского экономиста Уильяма Нисканена, говорит о том, что бюрократия слабо контролируется обществом и законодателями, а все ее цели (жалованье, штат, престиж, влияние) обусловлены напрямую величиной бюджета, которым она распоряжается. Посему она всеми средствами "впаривает" обществу завышенные расходы, обосновывая это ложной необходимостью принятия на себя все новых и новых функций. Отсюда, в частности, разрастается государственное регулирование рынков и деятельности их субъектов.

Вторая видит причину увеличения удельного веса государства в консолидации групп интересов и роста их количества в стабильном демократическом обществе (Мансур, Олсон и др.). Удовлетворив претензии одной группы, политик в чем-то вынужден уступить и претензиям другой. Этим "демократическим склерозом" как раз и объясняется скачок в доле государства в 1960 - 1980-е гг. Претендуют же эти группы как на бюджетные средства, так и на услуги государства в форме регулирования, дающие им преимущества перед конкурентами.

Разрастание регулирования

Обратимся к регулированию в США. И совсем не потому, что там его бремя тяжелее, чем в других ведущих экономиках мира. Скорее, наоборот. Достаточно вспомнить, что в последнем рейтинге экономической свободы Института Фрэзера (Канада) США делят пятые-седьмые места с Великобританией и Канадой, уступая только четырем странам - Гонконгу, Сингапуру, Новой Зеландии и Швейцарии. Если же взять оценку только регулированию кредитных рынков, труда и бизнеса, то США замыкают десятку наиболее свободных по этому компоненту стран¹³.

Однако в этом и ценность. Показав провалы государственного регулирования в США, можно уверенно сделать вывод о его массовых провалах вообще.

Регулирование заключается в массе правил и предписаний в самых разных сферах. В США выделяют экономическое и экологическое регулирование, регулирование трудовых и налоговых отношений. Регулированием в США на общенациональном уровне занимаются федеральные агентства, и их распоряжения имеют силу закона. В этой связи экономисты-либертарианцы указывают на то, что сам этот факт нарушает разделение властей и находится вне конституционного поля.

Регулирование - довольно хитрое изобретение бюрократии. Принятие регулирующего акта не требует одномоментного расширения бюджетных расходов и повышения налогов. Поэтому оно сравнительно легко "заглатывается" обществом. Расходы потребуются потом, когда встанет вопрос о мониторинге исполнения и т.п.

Что же касается расширения регулирования, то обратимся к данным, которые приводит американский экономист Томас Грей. В 1999 г. Кодекс федерального регулирования, который перечислял все действующие в этой области акты, насчитывал 134932 страницы и состоял из 201 тома. В 1970 г. эти цифры составляли 54834 и 114 соответственно.

Федеральный регистр - ежедневное правительственное издание, публикующее все предлагаемые и принятые федеральным правительством правила, насчитывало 71161 страницу в 1999 г. Это примерно столько же, сколько и в 1979 - 1980 гг., но следует заметить, что рейгановской администрации удалось сократить его до 40 - 50 тыс. страниц в 1980-е гг.

Между 1970 и 2000 финансовыми годами число полных ставок в 54 регулирующих агентствах возросло с 69946 до 131587¹⁴. Другой американский экономист - У. М. Крэйн, чьи данные мы будем использовать далее, приводит более новую статистику¹⁵. В 2004 г. количество этих ставок составило 239624. По сравнению с 1990 г. оно выросло на 56%, и среднегодовой их рост составил за этот период 4%.

Что же касается расходов на содержание регулирующих агентств, то в 2004 финансовом году они достигли $37 млрд. Между 1990 г. и 2004 г. их бюджет вырос на 88% в дефлированных долларах, а среднегодовые темпы его роста в этот период равнялись 6,3%¹⁶.

Оказывается, американской бюрократии тоже есть чем гордиться. В то же время потери общества от регулирования в 25 раз превосходят расходы на содержание "регулировщиков". Вот об этих-то потерях теперь и поговорим.

Крэйн подсчитал, во что обходится бизнесу и гражданам США выполнение всех требований регулировщиков федерального уровня (так называемые "издержки послушания"). Получилась следующая картина.

1. В сумме эти затраты составили в 2004 г. $1,113 трлн (9% ВВП), что на 11% больше, чем оценка этих же затрат для 2000 г. Они составляют не менее половины от поступлений в бюджет центрального правительства (18% ВВП), и, таким образом, общее бремя этого правительства (с учетом регулирования) равно 27% ВВП.

2. Издержки регулирования в расчете на одно домохозяйство составили в 2004 г. $10 172 (2000 г. - $9126, 1995 г. - $8437). Среднегодовые темпы их роста за 1995 - 2004 гг. равнялись 1,6%, а за 2000 - 2004 гг. - 2,7%. Попутно заметим, что поступления в федеральный бюджет в расчете на одно хозяйство выросли в 1995 - 2000 гг. с $17004 до $21050, но затем почти вернулись к значениям 1995 г. (в 2004 г. они составили $17187).

3. Наиболее тяжелым является бремя экономического регулирования. Оно включает внешнеторговое регулирование (тарифы, квоты и прочие барьеры) и внутреннее регулирование (скажем, требования к безопасности газонокосилок, пожарной безопасности и т.п.). Оно обходилось в 2004 г. в $591 млн, или 53% от общих издержек регулирования. На втором месте - экологическое регулирование ($221 млн, или 20%), потом идет налоговое регулирование ($195 млн. или 18%) и на последнем месте - регулирование в сфере трудовой занятости ($106 млн, или 9%).

4. Было приблизительно оценено распределение издержек регулирования между бизнесом и домохозяйствами. Примерная разбивка по суммарным затратам такова: бизнес - 58%, домохозяйства - 42%.

5. В среднем издержки регулирования составили в 2004 г. $5633 на одного занятого, но распределены они неравномерно между мелкими и крупными фирмами. Больше страдают мелкие (менее 20 занятых). У них эти затраты - $7647, тогда как у средних фирм (20 - 499 занятых) - $5411, крупных фирм (более 500 занятых) - $5282.

6. Индекс экономического регулирования ОЭСР для США равен 1, что означает в случае полного устранения регулирования (снижения этого индекса с 1 до 0) прибавку $1343 ВВП на душу населения (в долларах 1995 г.), или прирост душевого ВВП на 4,3%. Заметим, что этот индекс выше для большинства европейских стран ОЭСР. Ниже он лишь в Великобритании (0,6) и Ирландии (0,8), тогда как в Германии он равен 1,4; во Франции - 2,3; в Греции - 3,1.

Однако потери общества от государственного регулирования покажутся сравнительно невелики, если сравнить их с потерями от государственной опеки граждан. "Государство благосостояния", как его именуют на Западе, - предмет нашего дальнейшего рассмотрения.