Предпосылки ее реформирования

Современный российский государственный аппарат лишь ус­ловно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшест­венников – аппарата Российской империи и Советского Сою­за. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, нежели даже аналогичная преемствен­ность в общест­вах, не переживавших в нынешнем веке соци­ально-политических катаклизмов, по­добных нашим. И, пожа­луй, интегрирующая российских чиновников всех времен чер­та состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшест­венники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были че­ресчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает бес­пристрастности, да и просто компетентности в осуществ­лении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических ка­честв" и (или) протекции.

Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неуме­лых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "соли­дарность с народом". Между тем роль госаппарата в пери­оды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политиче­ской трансформации – одна из ключевых, но, как можно ви­деть и из истории, и из со­временных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.

Проанализируем степень персональной преемственности между номенкла­турой нынешней – "демократической" и прежней – "коммунистической". Так вот, по данным социо­лога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных струк­ту­рах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой совет­ской номенклатуры[1]. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше – при Брежневе[2]. Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократи­ческой революции и дают косвенное, но достаточно убеди­тельное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в ча­стности: "Коммуни­стическая олигархия сама стала могильщи­ком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и ко­рыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоро­нах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобо­ждение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя". Собственно, так и произошло: "...именно номенк­латура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсо­мольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности"[3]. Однако во­прос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведе­ния реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатиро­вать нали­чие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоиз­менений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.

Для сохранения выгодного бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рам­ках прежних "правил игры": первое – "пастырской страте­гии власти", второе – максимально возможной персональной и духовной преемст­венности элиты. Как теперь понятно, в но­менклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было до­пущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из де­мо­кратов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклату­ра. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточ­но быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действи­тельного недостатка профессиональной подготовки, но, разу­меется, не только и не столько из-за этого.

В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – снижение уровня про­фессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квали­фицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в ос­новном переместившись в коммерческие структу­ры. Другое, более глубоко лежа­щее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демо­кратиче­скому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от под­линных общественных интересов, но все же достаточно жест­ко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппа­рат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, сво­ему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и долж­но быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борь­ба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его но­вого хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: ос­вободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хо­зяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной кор­рупции, ставшей почти нормой поведения.

К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс админист­ративной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и ор­ганизационных издер­жек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напро­тив, отсекали независимо мыслящих, талант­ливых и настроенных на перемены ад­министраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюро­крати­ческой безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершен­ный кодекс, а почти полный моральный ваку­ум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".

Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некото­рую российскую специфику. Как и на Западе, наша бю­рокра­тия стремится получить максимальное информационное преи­мущество, а также убедить общество и политиков в незамени­мости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что мо­нополия на роль профессиональных экспертов – основа бю­рократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Од­нако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют про­тивовесы в виде как высо­кого профессионального уровня самих политиков, кото­рых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привле­чения независи­мых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу послед­него, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся за­ложниками информации и ана­лиза, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации по­лучил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного ус­тава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трех­мерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллель­ным" миром.) Категорий три – "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "глав­ные...", "ведущие...", "стар­шие..." и "младшие государственные должности государ­ствен­ной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разря­дов пятнадцать – "действительный государст­венный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный со­ветник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го клас­са", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "ре­ферент государственной службы 1, 2 и 3-го клас­са". Каждый "этаж" разрядов пол­ностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разуме­ется, "бюрократи­ческой эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регу­ляр­ность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократи­ческого тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по суще­ству возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, пе­рещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мун­диров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократиче­ское тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происхо­дит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифици­рованные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархи­ческого феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.

Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действитель­но способствую­щих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалифи­кационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на заме­щение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом го­сударствен­ного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона пре­обладает не "merit system", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся осно­вой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание соз­дать режим воспроизводства и защиты чи­новничьей касты.

Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого стату­са стало использование "смутного" пере­ходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контро­ля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло не­сколькими путями – через формальное закрытое акциониро­вание как предприятий, так и таких гранди­озных государст­венных монополий, как, например, "Газпром"; через привати­зацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; че­рез такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте вне­запно возникли миллиардные состояния, а с другой – целые сегменты нацио­наль­ного достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого клас­са упол­номоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с но­менклатурой, но на деле являв­шихся как бы ее доверенными лицами – "трастовыми агента­ми". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "кон­вертированием власти в собственность" или попросту "прива­тизацией государства".

Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" го­сударства бюрократией. Парадоксальным об­разом у нас реали­зовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".

Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдви­жение "коллек­тивного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест­ных и даже самоотвержен­ных администраторов, а также просто "рабочих лоша­док", да­леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со­циальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля­ется криминальным, не бу­дем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компе­тентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых разме­рах и при наших "традициях" она оп­ределенно не принесла бы ничего хорошего.

Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии – как до­революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста­точно квалифицированных и добросовестных работни­ков среднего звена встреча­лись и люди с подлинно реформа­торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" быва­ли не слиш­ком долгими, и в силу этого традиции либераль­ного и сознающего свою социаль­ную ответственность чинов­ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об­щества.

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен­ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле­нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш­него), с другой – стремление к оформле­нию независимой от общественного кон­троля бюрократиче­ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак­тов. Так что "поезд еще не ушел".

Думается, законодательная легитимация в одном докумен­те двух противо­положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти­воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са­мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по­меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на че­ловеческие нужды. Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро­вало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истин­ный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хо­рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо­заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за­падных странах сегодня можно видеть сход­ные противоречия в ожиданиях граж­дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра­тическими взглядами на роль государства. В одних странах су­ществует исторически сложив­шийся крен в сторону либера­лизма, в других – в сторону социализма. Периодиче­ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи­теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте­пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад­ных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожи­даний придала до­полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы­годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу­дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни­ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио­нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва­ющих и энергетических, а также через другие, более слож­ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес­печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч­ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу­дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по­добных масштабов "приватиза­ции государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проб­лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег­ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента­цию попадают не только предельная цена принимаемых по­дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным[4]. Но в целом нам то­же неплохо было бы сде­лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра­ботающими граж­данскими институтами бюрократия не страш­на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ­ными группами дав­ления – лобби. Так что создание по-насто­ящему современной государственной службы должно идти ру­ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо­жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме­шать, то модернизацию гос­службы никак нельзя пускать на самотек или зани­маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер­нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме­нений. Одни из них носят "фасадный", дру­гие – глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци­альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу­дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови­ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин­фор­мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру­ющегося граж­данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра­тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си­стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо­бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо­ван­ную от прежнего общественного строя административную ма­шину – кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со­зданную и работавшую в принципи­ально иной системе взаи­моотношений, – лишь пытались "на ходу" подстроить под ре­шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка­честве пожарной ре­акции на вызовы новых потребностей фор­мировались новые административные звенья. При этом преж­ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек­ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп­ции модернизации гос­аппарата не было. Изменения происхо­дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка­ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз­ви­тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос­новах государственной службы Россий­ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос­аппарата снизилось, а хао­тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви­тельно.

Во-первых, произошло вымывание квалификации – аппа­рат покинули луч­шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно­сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив­ных, а также то обстоя­тельство, что в ряде министерств и ве­домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз­раста составляет около половины персонала. При этом число ва­кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи­на" аппарат не пре­вратился в слугу общества, т.е. не произош­ло поворота к обычной для демократи­ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи­на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач­ным и менее подкон­трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож­ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю­рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро­ждении в рамках упо­мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при­дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административ­ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не­которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи­ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно­вение правовых предпосылок для таких пере­мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож­ность проведения квалификационных экзаменов, кон­курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото­рые ограниче­ния, гарантии и привилегии, связанные со стату­сом государственного служащего. Таким образом, задан юри­дический импульс для формирования современной гос­службы.

И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер­ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со­временным и тем более перспек­тивным потребностям общест­ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ­ства в нашей исто­рии. И это действительно так. Однако адеп­ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо­ды оставалось у лю­дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи­рел". Немногие ис­ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя­вле­нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре­форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя­ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на­шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ­но задать верный импульс ее изменениям, сде­лать из нее пе­редовую силу преобразований. Это может многое определить на де­сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре­форм прошло без адекватного понимания важности этого об­стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос­лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули­ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре­зидента была образована Комиссия по государственному стро­ительству, разработана концепция административной рефор­мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ­ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен­но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде­лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа­кто­ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу­дарственной службы.