Полномочия прокурора по осуществлению административного преследования.

Понятие административного преследования, не закрепленное законодательством об административных правонарушениях, имеет в настоящее время лишь доктринальное содержание. Так, К.И. Разоренов понимает функцию административного преследования в административно-юрисдикционном процессе как процессуальную деятельность субъектов административной юрисдикции, направленную на реализацию административной ответственности, осуществляемую на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, при помощи установленных нормами административно-деликтного законодательства процессуальных средств.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ <8> п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" дополнен абзацем, согласно которому прокуратура осуществляет "возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами", (ст. 68).
Позднее термин "административное преследование" применительно к деятельности прокурора уступил место дефинициям, сохранившимся в законодательстве практически до настоящего времени: "привлечение к административной ответственности" и "возбуждение производства по делу об административном правонарушении". Во всех случаях применение данного средства реагирования связывалось с нарушением виновными лицами требований законов и рассматривалось в одном ряду с привлечением нарушителей к уголовной либо дисциплинарной ответственности. Например, согласно ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР <10> "в отношении должностных лиц или граждан, нарушивших закон, прокурор, в зависимости от характера нарушения, либо привлекает виновных к уголовной ответственности, либо принимает меры к привлечению нарушителя к административной или дисциплинарной ответственности".
Первым законодательным актом, направленным на регламентацию прокурорской деятельности, был сделан значительный шаг в направлении процессуализации полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях: ст. 26 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР" было установлено, что прокурор, в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежало рассмотрению органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения сообщалось прокурору. Введение конкретной документарной формы реализации прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях позволило упорядочить участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях существенно обновил и систематизировал весь нормативный материал, составляющий институт административной ответственности (включая положения о возбуждении прокурором дел об административных правонарушениях). В частности, если советским административным законодательством поводы и момент возбуждения дела об административном правонарушении практически не регламентировались (ст. 230 КоАП РСФСР лишь упоминалось о праве прокурора на возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях), то КоАП РФ они более детально урегулированы (гл. 28 КоАП РФ).
Прокурор, в силу ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений. Полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях часто используются уполномоченными органами не в полной мере. Поэтому вмешательство прокурора носит здесь выраженный компенсаторный характер и способствует воплощению принципа неотвратимости ответственности.
Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в настоящее время причислены к функциям прокуратуры (п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), что представляется не вполне верным. Очевиден, на наш взгляд, тот факт, что указанные полномочия представляют собой лишь часть предоставленной прокурору компетенции в сфере административного преследования, осуществляемого им наряду с иными уполномоченными на это ст. 28.3 КоАП РФ должностными лицами (А.С. Дугенец, например, именует таких субъектов "преследующими лицами" <12>, К.И. Разоренов - "субъектами, осуществляющими выявление и документирование факта совершения административного правонарушения" <13>). Правильным в этой связи является высказанное А.Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ <14>.
В настоящее время прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел. Подавляющее большинство дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбуждать только прокурор. Вместе с тем некоторые из категорий дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, на данный момент вышли из сферы "исключительного ведения" прокурора. Так, помимо прокурора дела по ст. 5.21 КоАП РФ "Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума" (указание на которую имеется в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, теперь вправе составлять инспекторы Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации; по ст. 20.29 "Производство и распространение экстремистских материалов" - должностные лица органов внутренних дел (полиции) (согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). И в этих случаях апробированный в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ способ правовой регламентации компетенции прокурора как "исключительной" очевидно утрачивает смысл: прокурор в принципе, по общему правилу, наделен полномочиями по возбуждению любого дела об административном правонарушении, дальнейшей необходимости специально упоминать здесь соответствующие ("неисключительные") категории дел, как видно, не имеется.
Тем не менее перечень дел в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 23 раза), что является однозначным выражением воли законодателя на распространение "исключительной" компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях. Тем самым (не считая категорий дел, упомянутых в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, но возбуждаемых как прокурором, так и иными органами) статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению должностного лица органа государственного контроля (надзора), уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер <15> и определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам, что является иллюстрацией требующей внимания и глубокого исследования тенденции "размывания" границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором).
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении прокурору необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам.
прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все те обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в данной статье, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию постановление о возбуждении дела об административном правонарушении будет не актом прокурорского реагирования, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу.
На наш взгляд, соблюдение формальных процессуальных требований в данном случае является необходимым. Отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП РФ, будет свидетельствовать о наличии в протоколе существенных недостатков и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. Кроме того, несоблюдение прокурором указанных требований, на наш взгляд, будет нарушением общеправового принципа равенства: права лица, привлекаемого к ответственности, не должны зависеть от конкретного органа, осуществляющего административное преследование. Необходимой в свете сказанного, на наш взгляд, является подготовка методических рекомендаций для прокуроров с детальным разъяснением порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.
Требует законодательного закрепления фактически сложившаяся на практике форма документирования результатов прокурорских проверок: акт проверки, который является источником данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и поводом к осуществлению конкретных процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях (в том числе вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении). Правовой пробел в этой части приводит к проблеме процессуальной доброкачественности оформляемых прокурором материалов дела и признанию актов проверки недопустимыми доказательствами, возникновению неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого по инициативе прокурора к ответственности, при рассмотрении дела.
Требуется законодательное уточнение процедуры рассмотрения протестов прокуроров на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях путем установления обязательного участия прокуроров при их рассмотрении, что, как представляется, способствовало бы достижению задач производства по делам об административных правонарушениях.
Имеется много пробелов правового регулирования на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, которые осложняют участие прокурора в производстве. В частности, с целью уточнения субъектного состава прокурорского опротестования ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ возможно было бы, на наш взгляд, изложить в следующей редакции: "3. Право принесения протеста принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, приравненным к ним прокурорам и их заместителям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, - прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям".
Возбуждение дел об административных правонарушениях в первую очередь является правовым средством прокурорского надзора за исполнением законов, а административное преследование опосредует его осуществление. Именно через призму обеспечения законности должна оцениваться роль прокуратуры в осуществлении административного преследования. Такая постановка вопроса отвечает сложившимся в науке представлениям о базисной роли прокурорского надзора в числе функций прокуратуры и требует дальнейшего теоретического обоснования.