Методы надзорной деятельности и акты прокурорского реагирования на нарушения законов: понятие протеста, представления, постановления, предостережения.

Задачи прокуроров: 1) выявления нарушений законов; 2) установление причин и условий, способствующих нарушениям закона; 3) принятие мер к устранению нарушений закона; 4) принятие мер по предупреждению нарушений закона; 5) установление лиц, допустивших нарушение закона.

Выбор формы реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Акты прокурорского надзора – индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами. Реагирование прокуроров должно быть своевременным и оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, динамичным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Средства реагирования на выявленные нарушения закона: 1) Протест. Применяются в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствуют Конституции и иным законам. Содержание протеста заключается в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие закону акты, приведение акта в соответствие с действующим законодательством, обращенное к должностному лицу или органу, его принявшему, либо к вышестоящему органу или должностному лицу, компетентному отменить акт. Правом принесения протеста наделены прокурор и его заместитель. В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, с требованием о признании несоответствующих закону актов недействительными. Протест приносится в письменном виде, подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста прокурору сообщается в письменной форме незамедлительно, в том случае если протест не рассмотрен в установленный законом срок, либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, он вправе обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным. 2) Постановление.

Разновидностью постановления прокурора является постановление о ВУД или производства об административном правонарушении. Решение о ВУД оформляется мотивированным постановлением, материалами уголовного дела, возбужденного прокурором, направляются для производства расследования в органы дознания или предварительного следствия с соблюдением признака подследственности, либо принимается к производству прокурором. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении приносится прокурором при наличии данных, указывающих на признаки административного проступка и оформляется мотивированным постановлением, которое направляется для исполнения органу, компетентному принимать меры административной ответственности. 3) Представление. Означает право и обязанность прокурора требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона объектами надзора, которые причинили или создали угрозу интересам личности, общества или государства, обращенное к органам и должностным лицам, обладающими правомочиями устранить выявленное нарушение закона. Представление имеет письменную форму и должно быть юридически обоснованным, подлежит безотлагательному рассмотрению, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений законов. 4) Предостережение. Предостережение о недопустимости нарушения законов применяется когда прокурор в процессе общего надзора получает сведения о том, что должностные лица объектов надзора готовятся совершить противоправное деяние. В целях предупреждения таких деяний прокурор в тексте предостережения сообщает указанным лицам об имеющейся у него информации и о том, что при совершении деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке. Применению предостережения должна в обязательным порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Предостережение оформляется в письменной форме и объявляется должностному лицу под расписку непосредственно в прокуратуре.

13. Содержание и задачи правовой базы прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие и дознание.

Правовую основу за исполнением законов этого направления составляют: Закон о прокуратуре (ст.29, 30, 31); Закон об оперативно-розыскной деятельности от 5 июля 1995 г. (ст. 21); приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2000 г.№56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 июня 1998 г. №33 «О введении в действие положения о работе с секретными материалами, документами, делами»; указание Генеральной прокуратуры РФ от 29 июля 1996 г. №44/15, МВД РФ от 25 июля 1996 г. №1/12812 «О порядке предоставления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», УПК РФ; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 июня 1997 г. №31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июля 2002 г. №39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства».
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, регламентирован главой 3 Закона о прокуратуре, Законом РФ об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации от 12 августа 1995 года, также Уголовно-процессуальным кодексом РФ.
Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре РФ, предметом надзора за этим важным направлением является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Следует отметить, что органы прокуратуры, осуществляя уголовное преследование, проводят расследования по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к их компетенции.
Федеральный закон «Об ОРД» к порядку осуществления оперативно-розыскной деятельности относит:
- наличие предусмотренных законом оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД;
- наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия;
- соблюдение условий проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- объективность и полнота проверок;
- своевременное и полное представление органам расследования оперативно-розыскных данных, материалов по результатам применения специальных технических средств для подготовки и осуществления следственных действий;
- условия привлечения граждан к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий на конфиденциальной основе. К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприятий Закон относит:
1. Наличие возбужденного уголовного дела;
2. Ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о:
1) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
2) события или действия, создающие угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ;
3) лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;
4) лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;
3. Поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящимся в производстве;
4. Запросы других органов, осуществляющих ОРД;
5. Постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном законодательством РФ;
6. Запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами РФ. Одной из важнейших задач прокурорского надзора является проверка установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.
В соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства прокурор обязан не реже одного раза в месяц проверять исполнение законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях.
Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии заявлений и сообщений о преступлениях и решения по ним принимались в установленный законом срок.
Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования преступлений как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса, неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты общества, государства от преступных посягательств. При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы, как:
1) решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46);
2) каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49); при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением Федерального закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется Федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52). В предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений, принимаемых органами осуществляющими ОРД:
1. О заведении и прекращении дел оперативного учета.
2. О проведении и прекращении конкретных оперативнорозыскных мероприятий.
3. О представлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания, следователю или в суд.
4. О рассекречивании сведений об использованных или используемых при проведении ОРМ силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике проведения ОРМ.
5. Об уничтожении материалов, отражающих результаты ОРМ, проведенных на основании судебного решения.

14. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законности органами предварительного следствия и дознания. Надзор за соблюдением законности при расследовании уголовных дел следователями прокуратуры.

При определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия следует иметь в виду, что ст. 30 Закона о прокуратуре так же, как и применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, не содержит перечня полномочий, хотя и озаглавлена "полномочия прокурора". В этой статье Закона указывается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определяются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В УПК полномочиями прокурора в стадии возбуждения уголовного дела посвящена ст. 116, а стадии предварительного расследования — целый ряд статей, среди которых прежде всего ст. 211—217, 218 и 219. К другим федеральным законам, содержащим нормы об осуществлении прокурором надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, можно отнести, например, Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", также законы "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции", "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации", Таможенный кодекс Российской Федерации.
Полномочия прокурора, содержащиеся в Уголовно-процессуальном кодексе, можно традиционно разделить на три группы: полномочия, направленные на выявление нарушений закона; полномочия, направленные на устранение нарушений закона; полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона. Характерной их чертой является то, что эти полномочия носят ярко выраженный властно-распорядительный характер. Полномочия прокурора являются универсальными: ими в большинстве случаев пользуются не только сами прокуроры, но и их заместители, старшие помощники, помощники, прокуроры отделов и управлений. Такие полномочия в одинаковой степени распространяются на все органы дознания и предварительного следствия независимо от ведомственной подчиненности.
К полномочиям, направленным на выявление нарушений закона, относятся:
1) право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления (п. 1 ст. 211 УПК);
2) право (и обязанность) прокурора проводить проверки исполнения требований законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях (п. 1 ст. 211 УПК);
3) право (и обязанность) прокурора рассматривать жалобы на действия и решения следователя (органа дознания) (ст. 219 УПК).
Значительный объем полномочий предоставлен прокурору в целях устранения нарушений закона. Это такие полномочия, как:
1) право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (ст. 116 и п. 2 ст. 211 УПК);
2) право давать письменные указания органам дознания и предварительного следствия (п. 3 ст. 211 УПК);
3) право возвращать уголовные дела для дополнительного расследования (ч. 8 ст. 211 УПК);
4) право отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела (п. 10 ст. 211 УПК);
5) право выносить постановления, в том числе о возбуждении или прекращении уголовного дела (п. 11 ст. 211 УПК РСФСР).
Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер, с тем чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно менее допускались нарушения уголовно-процессуального закона, особенно связанные с нарушениями конституционных прав личности. В связи с этим абсолютное большинство полномочий, предоставляемых прокурору при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, должно использоваться не только для выявления либо устранения, но и для предупреждения нарушений закона.
В то же время в уголовно-процессуальной деятельности не используются полномочия, специально предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре для предупреждения нарушений закона, которые применяются при осуществлении надзора за исполнением законов, например, предостережение, предусмотренное ст. 251 Закона о прокуратуре в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ. Несмотря на это, Уголовно-процессуальный кодекс дает прокурору немало возможностей для предупреждения нарушений закона. Недостаточность именно предупредительной направленности прокурорского надзора отмечается в ряде приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации как недостаток прокурорской деятельности по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в ряде субъектов Российской Федерации. Так, в приказе и.о. Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 22 июня 1999 г. "О результатах проверки организации работы прокуратуры Пермской области по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью, исполнению приказов Генерального прокурора Российской Федерации" отмечено, что в деятельности многих прокуратур области осуществление надзора сводилось к фиксированию нарушений закона, а не к их своевременному пресечению и предупреждению.
В теории прокурорского надзора выделялись как полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона специально (предостережения, в определенной степени — представления), так и полномочия, при реализации которых предупреждение нарушений закона осуществляется одновременно с выявлением или устранением нарушений закона. К таким полномочиям относятся, в частности, проверки исполнения закона, а также меры, принимаемые прокурором для привлечения лиц, допустивших нарушение закона, к установленной законом ответственности. Последнее имеет предупредительное значение с целью недопущения впредь подобных нарушений иными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия.
Своевременная проверка уголовного дела, находящегося в производстве следователя или лица, производящего дознание, позволяет выявить не только то, допускались ли следователем какие-либо нарушения прав участников процесса, но и насколько органами предварительного следствия выполняются обязанности, предусмотренные ст. 3 УПК. Проверка дел, находящихся в производстве, позволяет выявить, например, случаи, когда по уголовным делам следственные действия длительное время не проводятся.
Основным способом предупреждения нарушений закона следователями и лицами, производящими дознание, является сплошная проверка уголовных дел, находящихся в производстве, которая должна производиться в следственном подразделении. Речь идет о проведении регулярных прокурорских проверок материалов уголовных дел не тогда, когда по этим делам продляются сроки расследования или когда они поступают к прокурору с обвинительным заключением, а в процессе расследования.
К числу полномочий прокурора, направленных на предупреждение нарушений закона, можно также отнести право проверять исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях (что также является и обязанностью прокурора), участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, санкционировать производство определенных действий следователя в случаях, предусмотренных законом, передавать уголовные дела от органа дознания следователю, от одного органа предварительного следствия другому или от одного следователя другому в целях обеспечения всестороннего, полного и объективного расследования.