Electronic forms of implementation of the principle of information openness of Government authorities (practice of the Volgograd region)

Review. In this article, the history of the creation and the main directions of the functioning of the "Open Government" system in the Russian Federation is considered. The most important among them are the publication of open data and the involvement of citizens in public administration. An analysis of the functioning of the system is carried out within the framework of the "open region" project on the example of the Volgograd region. Methods for assessing the openness of federal executive bodies are considered.

Key words: information openness; "Open state", "e-government", executive bodies, level of openness of government bodies, openness rating, evaluation criteria and performance of openness indicators.

    Информационная открытость органов государственной власти является важнейшим элементом, определяющим эффективность системы государственного управления. Она способствует вовлечению гражданского общества в процесс принятия государственных решений посредством механизмов учета общественного мнения и общественного контроля за деятельностью государственных органов. Активное использование интернет-технологий в работе государственных и муниципальных структур является залогом развития демократических процессов в обществе. Идеи повышения уровня информационной открытости органов государственной власти и внедрения элементов общественного контроля за деятельностью государственных органов нашли отражение в концепции открытого (электронного) правительства и проекте Открытый регион [1].
    Что понимается под информационной открытостью? Малахова О.В. и Суханова В.А. рассматривают информационную открытость государственных органов как целостный комплекс совместных мер системы государственного управления и общественного контроля, направленных на предоставление сведений о деятельности государственных органов, предусмотренных законодательством, обществу в целом или конкретным лицам в целях обеспечения прозрачности и подотчетности государственных органов в рамках установленного порядка на началах равенства доступа к информации [2].
    Для того, чтобы обеспечить достижение целей, поставленных Указом Президента России от 8 февраля 2012 г. № 150 в нашей стране была введена система «Открытое правительство» [3]. Согласно официальному определению она представляет собой систему механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и общества, сбалансированность и высокий уровень решений, принимаемых в условиях растущей динамики экономических и социальных процессов в стране [4].
    Все цели создания системы «Открытое правительство» определены в докладе рабочей группы, готовящей предложения по созданию этой системы:
1)обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной и остальных ветвей власти, а также свободный обмен информацией между обществом и государством;
2)обеспечение активного участия общественности в подготовке и внедрении в жизнь решений государственных органов;
2)повышение уровня качества и доступности государственных услуг для более полного удовлетворения потребностей населения;
3)развитие гражданского контроля за органами власти [5].
    Электронное правительство определяется как гражданский и политический институт, который создавался с целью повышения эффективности взаимодействия граждан и государства. В качестве его основных функций обозначены: предоставление широкого спектра услуг гражданам и увеличение возможностей их участия в управлении государством, а далее  – изменения в законодательной системе [6]. То есть выделяются два направления построения электронного правительства: гражданское и политическое.
    Институт «Открытое правительство» для эффективной работы нуждается в соответствующем наборе технических и кадровых ресурсов, а именно: развитой инфраструктуры (доступность сетей передачи и хранения данных, наличия у органов власти и граждан устройств, имеющих доступ в такие сети, создания платформ для взаимодействия и поддержание их актуального состояния); прошедших необходимую подготовку государственных служащих;  обучения граждан основам компьютерной грамотности и навыкам безопасного посещения интернет-пространства и т.д [7].
    В процессе построения системы «Открытое правительство» в него одновременно стали включаться все уровни государственного управления. В субъектах РФ этот процесс начался с реализации пилотного проекта «Открытый регион», запущенного в 2012 году с целью создания условий для повышения эффективности работы органов государственной и муниципальной власти субъектов РФ с помощью добавления механизмов открытости.
    По аналогии с системой «Открытое правительство» понятие «Открытый регион» рассматривается как «система механизмов и мер, реализуемых органами области субъекта Российской Федерации по формированию и развитию открытого государственного управления на региональном уровне» [8] По аналогии возможно введение понятия Открытый муниципалитет как реализации принципов, механизмов и инструментов открытого государственного управления в деятельности органов МСУ [8].
    Внедрение механизмов открытости государственного и муниципального управления в субъектах Российской Федерации, направлено на реализацию задач, установленных Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях самосовершенствования системы государственного управления» [9]:

1. Повышение кадрового потенциала госслужбы;

2. Повышение качества решений органов государственной и муниципальной власти;

3. Повышение эффективности предоставления бюджетных услуг за счет развития конкурентной среды в их осуществлении и более полного использования потенциала общества в разработке государственных решений и реализации других функций государства;

4. Снижение уровня коррупции в органах власти;

5. Повышение качества госуслуг, а также уровня удовлетворенности населения их качеством;

6. Повышение инвестиционного потенциала региона и рост конкурентоспособности территорий за счет более понятной и благоприятной институциональной среды и инвестиционных возможностей;

7. Рост качества жизни за счет своевременного и оптимального ответа на социально-экономические вызовы;

8. Рост доверия между государством и обществом.

    Реализация данной концепции на практике началась с принятия госпрограммы «Информационное общество (2011–2020 гг.)», которая реализуется до настоящего времени в ряде таких известных проектов как: Единый портал государственных и муниципальных услуг; Единая система межведомственного электронного взаимодействия; Национальная платформа распределенной обработки данных; Единая система идентификации и аутентификации; Экспертная система центров телефонного обслуживания [10].
    Наибольшее значение оказал перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид, проходивший с 2008 по 2014 гг. на основе Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде (2013) [11]. Этот подход стал платформой для Концепции снижения административных барьеров [12]. Но, к сожалению, набор положений этого документа не был полностью реализован ни в тот период, ни до настоящего момента.
    Для того, чтобы успешно внедрить механизмы открытости в рамках проекта «Открытый Регион» осуществляется разработка и внедрение системы мер, учитывающих не только общие принципы открытого государственного управления, но и особенности каждого субъекта Российской Федерации.
    Правовой основой внедрения механизмов системы «Открытое правительство» в деятельность органов власти на федеральном уровне является Стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти (Далее - ФОИВ), состоящий из трех взаимосвязанных документов [13]:
1) Концепции открытости ФОИВ, содержащей основные принципы открытости, задачи и инструменты их реализации, направленные на повышение эффективности и результативности мероприятий по совершенствованию системы государственного управления;
2) Методических рекомендаций по реализации принципов открытости [13], способствующих формированию единой практики реализации инструментов открытости;
3) Методики мониторинга и оценки открытости ФОИВ, которая создана для обеспечения ФОИВ ориентирами и инструментами оценки эффективности улучшения государственного управления [14].
    Существует 3 основных метода мониторинга оценки открытости:

1) самообследование − ФОИВ проводят самоанализ достигнутых результатов по внедрению в свою работу инструментов открытости;

2) экспертная оценка эффективности внедрения ФОИВ инструментов открытости и соответствия их деятельности целям, принципам и задачам открытости;

3) социологические исследования по изучению уровня доверия и удовлетворенности граждан, сообщества предпринимателей и общественных групп уровнем открытости ФОИВ [15].

    В марте 2017 году правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства утвердила новую методику мониторинга и оценки уровня открытости ФОИВ, в том числе форму самообследования для проведении министерствами и ведомствами самооценки уровня собственной открытости [16]. В процессе него министерства и ведомства должны самостоятельно оценить уровень своей открытости по 10 направлениям: реализация принципа информационной открытости; обеспечение работы с открытыми данными; обеспечение понятности нормативно-правового регулирования; принятие планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и годовой публичной декларации целей и задач; их общественному обсуждению и экспертному сопровождению; формирование отчетности госорганов; информирование о работе с обращениями граждан; организация работы с референтными группами; взаимодействие с общественным советом; деятельность пресс-службы; организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения [16].
    Кроме того, министерства и ведомства должны будут проводить самообследования по двум дополнительным направлениям: организация внедрения Концепции открытости и «инициативный проект» - собственные инициативы ФОИВ, которые способствуют повышению открытости [15].
    В Волгоградской области формирование системы государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации (так называемого «Электронного правительства») было завершено в 2012 году.
    Электронное правительство Волгоградской области - это комплексная информационная система, реализованная на базе интеграционной платформы SAP NetWeaver, состоящая из четырех функциональных подсистем: Автоматизированной системы электронного документооборота (АСЭД), Единого информационно-справочного портала (ЕИСП), Региональной информационно-аналитической системы (РИАС), Информационной системы «Государственные услуги». На портале аппарата губернатора можно воспользоваться 9 сервисами:
1) «Открытые данные Волгоградской области»- обеспечивает публикацию в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления региона [16].
2) «Общественные советы» - обеспечивает доступ к информации о составе, положении и результатах деятельности Общественного совета при губернаторе Волгоградской области [17].
3) «Бюджет для граждан (открытый бюджет) Волгоградской области» - дает оперативный доступ к информации об исполнении бюджета региона, данным о доходах и расходах, а также источниках финансирования дефицита бюджета Волгоградской области [18].
4) «Государственный заказ Волгоградской области» - обеспечивает общественное обсуждение закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд и нужд бюджетных учреждений Волгоградской области [19].
5) «Интернет приемная Уполномоченного по правам предпринимателей при Губернаторе Волгоградской области» - обеспечивает направление обращения в электронном виде на рассмотрение Уполномоченному по правам предпринимателей [20]
6) «Интернет приемная Уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области» - позволяет направить электронное обращение Уполномоченному по правам ребенка в Волгоградской области [21].
7) «Интернет приемная Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области» - по аналогии с предыдущим направит обращение Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области [22].
8) «Интернет приемная Губернатора и Правительства Волгоградской области» - поможет направить обращение в электронном виде в аппарат Губернатора и Правительства области [23].
9) «Электронный атлас» Волгоградской области [24].
    Для оценки эффективности реализации системы «Открытое правительство» правительством области был утвержден Порядок определения уровня информационной открытости ОИВ Волгоградской области [25].
    В соответствии с ним, уполномоченный орган обязан ежеквартально составлять рейтинг информационной открытости ОИВ с целью повышения эффективности государственного управления путем внедрения инструментов открытости и прозрачности, а также элементов общественного контроля за деятельностью ФОИВ (общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы и др.)В процессе оценки анализируются показатели наполнения и актуализации информации о деятельности губернатора Волгоградской области, правительства Волгоградской области и ФОИВ ВО, размещаемой на портале губернатора и правительства региона.
    К критериям открытости относятся: посещаемость официальных сайтов, число новостных сообщений на официальных сайтах, актуализация информации, размещенной на официальных сайтах, информационное наполнение официальных сайтов. Кроме того, начисляются дополнительные баллы за информацию, отражающую взаимодействие органов исполнительной власти с гражданами, новостные сообщения сверх нормированного числа, ведение отраслевых (дополнительных) порталов [26]. Следует заметить, что используемый метод не позволяет получить информацию ни о наличии иных механизмов открытости (например, элементах общественного контроля, упоминаемых в цели рейтинга), ни о результатах их внедрения.
    Наш рейтинг обладает своей отличительной особенностью: при его составлении органы исполнительной власти Волгоградской области (далее ОИВ ВО). ранжируются по трем группам в зависимости от степени социальной направленности, что является положительным моментом. В зависимости от степени социальной направленности органов исполнительной власти Волгоградской области сформированы следующие группы:

1. ОИВ ВО, имеющие большую социальную направленность;

2. ОИВ ВО, имеющие среднюю социальную направленность;

3. ОИВ ВО, имеющие малую социальную направленность.

    Однако критерий, применяемый правительством Волгоградской области при классификации органов власти вызывает сомнение, поскольку не раскрывается сущность социальной направленности, а также принцип отнесения органа власти к той или иной ее группе [26].
    Результатом составления рейтинга является расчет показателя, определяющего место каждого органа исполнительной власти Волгоградской области в рейтинге отдельно для каждой группы. В нашем регионе рейтинг составляется с 2014 года. По итогам третьего квартала 2018 года среди органов исполнительной власти Волгоградской области, имеющих большую социальную направленность, лидирует Комитет образования, науки и молодежной политики с индексом 2,747 баллов. За ним следуют Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии (2,245), Комитет по управлению государственным имуществом (1,966) и Комитет соцзащиты населения (1,87). Во второй группе тройку лидеров составляют следующие областные комитеты: архитектуры и градостроительства (1,9), экономической политики и развития (1,889), а также сельского хозяйства (1,798).А в группе ОИВ с малой социальной направленностью пьедестал почета разделили между собой Комитет строительства (2,225), Инспекция государственного строительного надзора (1,764) и Комитет по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения (1,649) [26].
    Подводя итоги, можно сделать следующие выводы. За время реализации проектов накоплен положительный опыт применения механизмов повышения открытости органов власти и прозрачности государственного и муниципального управления. Сначала планировалось сделать информационно-коммуникационные технологии доступными максимально большому числу граждан, а также устранить информационное неравенство населения. Однако далее акценты сместились в сторону оказания большего количества государственных электронных услуг населению. И пока именно это остается основным направлением развития электронного правительства, а не вовлечение граждан в процессы открытого управления, как было запланировано.

Библиографический список

1. Калашникова С.В. Влияние уровня информационной открытости региона на формирование его имиджа (на материалах Республики Адыгея) / С.В. Калашникова, С.К. Хамирзова // Новые технологии. – 2010. – № 2. –
С. 117.

2. Малахова О.В., Суханова В.А. Информационная открытость деятельности органов государственной власти: региональные практики // Среднерусский вестник общественных наук – 2015. №2 – С. 83-91.

3. Указ Президента о рабочей группе по подготовке предложений по формированию системы «Открытое правительство» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=524364#007077816847146012 (дата обращения: 30.04.2018).

4. Что такое Открытое правительство? [Электронный ресурс]. Режим доступа: open.gov.ru/opengov/ (дата обращения: 22.04.2018).

5. Итоговый доклад Президенту Российской Федерации рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» [Электронный ресурс]. Режим доступа: open.gov.ru/events/ (дата обращения: 30.04.2018)

6. Пясецкая Е.Н. Электронное правительство и электронная демократия: институционализация политики информационного развития // Концепт. - 2017. - №9. - С. 1-7.

7. Черкасов К. В., Кочеткова С. В. Некоторые аспекты осуществления проекта «открытый регион» в субъектах Российской Федерации // Марийский юридический вестник. - 2015. -№ 4. – С.38-41.

8. Питерова А. Ю. Проект «открытый регион»: опыт внедрения (на примере регионов приволжского федерального округа) // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru. – 2014. - № 3. С.1-8.

9. Указ Президента РФ мот 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях самосовершенствования системы государственного управления» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129336/
(дата обращения: 30.04.2018).

10. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 313 (ред. от 17.02.2018) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162184/
(дата обращения: 30.04.2018). 

11. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р (ред. от 13.10.2017) Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156812/ef2fa9e3775935dcb955d4943654d70419ede7d3/(дата обращения: 30.04.2018). 

12. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы от 10 июня 2011 г. № 1021-р [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115467/99a4cee5bb7511d1c4912ff1e7928777a2328503/(дата обращения: 30.04.2018). 

13. http://openstandard.ru/(дата обращения: 30.04.2018).

14. Воробьева Т.Н. О методике оценки эффективности деятельности органов власти субъектов РФ в области развития экономики // Известия УрГЭУ. – 2017. - №3. – С. 119-129.

15. Черкасов К.В., Захаревич Д.А. К вопросу об оценке открытости государственного управления в России: федеральное и региональное измерение // Власть. – 2015. - №10. С. 75-83.

16.  [Электронный ресурс].Режим доступа: http://open.gov.ru/events/5515885/.(дата обращения: 30.04.2018).

17. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://opendata.volganet.ru/.(дата обращения: 30.04.2018).

18. [Электронный ресурс].Режим доступа: http://old.volganet.ru/head/sovet/.(дата обращения: 30.04.2018).

19. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minfin34.ru/.
(дата обращения: 30.04.2018).

20. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gz-volga.ru/pls/gz/main.html (дата обращения: 30.04.2018).

21. [Электронный ресурс].Режим доступа: http://ombuds34.ru/(дата обращения: 30.04.2018).

22. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://volgograd.rfdeti.ru/submit.php(дата обращения: 30.04.2018).

23. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://old.volganet.ru/administration/administration/folder_5/(дата обращения: 30.04.2018).

24. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://maps.volganet.ru/.map/Atlas/
(дата обращения: 30.04.2018).

25. Постановление Правительства Волгоградской области от 23.06.2014.
№ 316 - «О порядке определения уровня информационной открытости органов исполнительной власти Волгоградской области». − Волгоградская правда. 2014. № 117, 2 июля.

Рейтинг информационной открытости органов исполнительной власти Волгоградской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.volgograd.ru/pravitelstvo/info-openness/calc.php.(дата обращения: 30.04.2018).

 

Правовое регулирование
экономического развития общества

УДК 347.2/.3

ББК 67.4.04