To the question of appeal against administrative acts in Russia: analysis of experiences in United States

Kozhevnikov À. А.

Abstract: The article is devoted to the issue of appeal of administrative acts in the Russian Federation. The mechanism of protecting the rights of citizens in the United States of America is investigated, special attention is paid to the quasi-judicial activity and the institution of the “administrative judge” of the USA and the possibility of introducing this institution into the legal system of the Russian Federation.

Keywords: administrative act, appeal, administrative process.

 

Гарантия прав и свобод человека и гражданина является одним из конституционных принципов в Российской Федерации (ч.1 ст.17 Конституции Российской Федерации) [5]. Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации, обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В то же время со стороны государственных органов и должностных лиц, призванных соблюдать и защищать права граждан, наблюдаются нарушения: как ошибки, так и халатное исполнение своих профессиональных обязанностей. Профессор А.И. Елистратов в своей работе «Понятие о публичном субъективном праве» пишет: «Публичноправовое отношение так же, как и частноправовое, устанавливается между людьми и только между людьми. Обыкновенный человек, со всеми человеческими свойствами и во всем человеческом несовершенстве, является в публичном праве нашим контрагентом» [3, с. 17]. Для минимизации этих негативных факторов необходим эффективный механизм защиты прав граждан и организаций. Проблема защиты прав граждан и организаций от действий (бездействий) и решений государственных органов, как исполнительных так и законодательных, должностных лиц, а также государственных служащих – существует во всех странах [6, с. 44 - 47].

В Российской Федерации предпринимаются попытки развития механизмов защиты прав граждан, связанных с публично-правовыми спорами. Как следует из Постановления Президиума Совета Судей Российской Федерации от 26 декабря 2007 года № 133 «О программе развития системы судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года», «судебная система нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии, повышении эффективности правосудия. Защита прав и свобод личности требует создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны» [7]. При этом объем финансирования федеральных программ по развитию судебной системы не в полной мере обеспечивает достижение целей, поставленных судебной реформой.

В то же время, исследуя статистические данные, представленные Судебным Департаментом при Верховном Суде Российской Федерации за 2016 и за 2017 гг. [2], количество поступивших административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в отчетном периоде выросло с 297 202 до 332 110, из которых удовлетворено 179 116 в 2016 году, и 201 890 в 2017 году соответственно. Рост нагрузки на суды не может не сказываться на эффективности рассмотрения и разрешения споров.

Анализируя решения данного вопроса в зарубежных странах, в частности США, прихожу к выводу о том, что имеющиеся в структуре административных органов – квазисудебные органы позволяют не только снизить нагрузку на суды, но и дают гражданам дополнительную гарантию для восстановления нарушенных прав у должностного лица компетентного в вопросах данного ведомства.

С 1946 года в США действует федеральный Закон об Административной процедуре США (далее – ФЗАП) [1], который наделил широкими полномочиями по разрешению правовых споров административные ведомства. Обязанность по рассмотрению и разрешению споров, которые возникают между гражданами и публичной администрацией (ведомством), лежит на должностном лице данного ведомства – административном судье. Административные судьи независимы, что позволяет объективно исследовать фактические обстоятельства каждого дела. ФЗАП устанавливает ответственность за вмешательство административного ведомства (и его руководства) в деятельность административного судьи. Более того, к кандидатам на должность административного судьи предъявляются следующие требования: высшее юридическое образование, наличие статуса лицензированного юриста, стаж работы, связанной с судебным или квазисудебным разбирательством на федеральном, штатном или муниципальном уровнях, не менее 7 лет [4, с. 65].

По мнению отечественных юристов [8, с. 37], прежде чем обжаловать решения административных органов в суде, граждане, чьи права были нарушены, должны исчерпать административные средства защиты – обжаловать решения в апелляционном квазисудебном учреждении с участием административного судьи. По сравнению с административным судьей судья общей юрисдикции не всегда обладает необходимыми специальными знаниями, которые требуются для всестороннего и качественного рассмотрения и разрешения конкретного административного спора [4, с. 71].

Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод, что система административной юстиции США совместно с институтом административного судьи эффективно работает и направлена на защиту прав и свобод граждан.

Анализируя данную информацию, можно предложить альтернативный вариант развития механизмов защиты прав граждан. Частью 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации [5] закреплено право «защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Разрешение публично-правовых споров возможно как в судебном, так и в досудебном порядке. Между тем, реализация досудебной защиты прав граждан не может быть признана эффективной по той причине, что федеральное законодательство Российской Федерации не содержит единой правовой процедуры для досудебной защиты прав. Наличие Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [9] гарантирует всего лишь право на подачу обращения (жалобы) и право на получение ответа на обращение, что никак не тождественно качественному и всестороннему рассмотрению и разрешению спора в досудебном порядке.

В связи с этим, необходимо проанализировать возможность разработки нормативно-правовых актов о досудебном порядке разрешения административных споров, регулирующих, в том числе квазисудебный порядок защиты с внедрением в процедуру рассмотрения и разрешения дела института административного судьи для разрешения определенных категорий административных споров, что позволит снизить нагрузку на суды в РФ, дополнительно гарантировать гражданам возможность восстановления нарушенных прав.

Библиографический список:

 

1. Administrative Procedure Act. 1946. № 5

2. URL: http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/2016/F2-svod-2016.xls (дата обращения: 13.10.2018)

3. Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. Москва. 1913.

4. Караманукян Д. Т. Административная юстиция США: монография. – Омск: Омская юридическая академия, 2014.

5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

6. Панова И.В. Административная юстиция в России. Поиск определения, история вопроса // Вестник ВАС РФ. 2009. № 3.

7. Постановление Президиума Совета судей РФ от 26.12.2007 № 133 «О Программе развития системы судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года».

8. Соловьев А.А., Опалев Р.О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: монография. М.: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2017.

9. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.

 

УДК 342.843.5

ББК: 67.400.8