Роль местных бюджетов в финансировании расходов на социально-культурные цели

 

Важнейшую роль в перераспределении и дальнейшем использовании национального дохода играет бюджет.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В бюджете концентрируется часть национального дохода, которая затем перераспределяется, что позволяет осуществлять государственное регулирование экономики и обеспечивать проведение необходимой социальной политики.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий. [62, с 358]

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права, образует бюджетную систему Российской Федерации.

Звеньями бюджетной системы являются: федеральный бюджет; региональные бюджеты субъектов Российской Федерации; бюджеты местных административно-территориальных образований. Все самостоятельны и не включаются друг в друга. [48, с 296]

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики.

Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой Правительством России. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.

Следующим после федерального бюджета звеном бюджетной системы Российской Федерации являются бюджеты субъектов Федерации(региональные бюджеты), которые представляют собой обособленную часть бюджетной системы Российской Федерации. Региональные бюджеты являются символом и гарантом региональной обособленности, независимости, самостоятельности и ответственности.

Третий уровень, при этом самый многочисленный в горизонтальном разрезе, – это уровень местных бюджетов, который является наиболее приближенной к населению частью бюджетной системы, призванной способствовать удовлетворению самых насущных потребностей человека. Они являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. [50, с 246]

В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Реализация принципов построения бюджетной системы должна определяться необходимостью выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, а также перераспределением финансовых ресурсов для выравнивания развития муниципальных образований.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

- формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

- распределение и использование этих фондов между отраслями экономики;

- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых закреплено законодательно.

Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». [1, ст. 130]

Создание финансовой базы – главная роль местных бюджетов.

Формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств, так и на социально-экономическое развитие района. Местные бюджеты позволяют органам местного самоуправления обеспечивать планомерное развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального фонда и дорожного хозяйства.

Также через местные бюджеты органы власти муниципалитетов могут финансировать создание и развитие муниципальных предприятий и организаций, тем самым, создавая новые рабочие места и решая социальные проблемы города, района. [47, с 256]

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. Это значительно повышает с одной стороны степень ответственности органов местного самоуправления за проведение в жизнь принципов смешанной экономики, с другой – заставляет эти органы все активнее искать источники пополнения местных бюджетов.

Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально – культурные мероприятия, жилищно-коммунальное хозяйство.

Расходы бюджета – это денежные средства, направляемые для исполнения расходных обязательств, на финансовое обеспечение задач и функций государства. [46, с 193]

В составе расходов бюджета в зависимости от их экономического содержания выделяют текущие расходы и капитальные расходы.

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам.

В первую очередь применяется экономическая классификация расходов бюджета, показывая их влияние на процесс расширенного воспроизводства.

Важное значение имеет функциональная классификация расходов местного бюджета, отражающая сферы общественной деятельности, в которые направляются денежные средства. При этом все расходы в соответствии с новой бюджетной классификацией, состоят из следующих разделов:

1) Общегосударственные вопросы;

2) Национальная оборона;

3) Национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

4) Национальная экономика;

5) Жилищно-коммунальное хозяйство;

6) Охрана окружающей среды;

7) Образование;

8) Культура, кинематография, средства массовой информации;

9) Здравоохранение и спорт;

10) Социальная политика и т.д.;

Каждая из названных групп расходов делится в свою очередь по ведомственному и целевому признакам.

Ведомственный признакпозволяет выделить в каждой группе расходов соответствующее государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления.

Целевой признакпозволяет рассмотреть расходы подразделяющиеся на конкретные виды затрат. Классификация расходов по целевому назначению создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля за использованием бюджетных ассигнований.

В последние годы государство снизило свою роль в управлении отраслями, усилило значение самоуправления предприятии, акционерных обществ. Несмотря на снижение роли государства во многих сферах рыночной экономики, оно объективно вынуждено расходовать значительные средства социальную сферу, науку и культуру.

В результате доля средств, направляемая через государственный бюджет на обеспечение социальной сферы, науки и культуры, увеличивается быстрее, чем на отрасли производства. Так, кстати, происходит не только в России, но и во многих зарубежных странах с развитой экономикой.

Необходимость развития науки, культуры, образования, медицинского обслуживания, искусства (в российской статистике их объединяют под названием «социально-культурная сфера» – совокупность отраслей, обеспечивающих реализацию социальной политики государства) определяется самим характером современного общества, которое нуждается в удовлетворении социально-культурных потребностей. [33, с 842]

По определению Бабича А.М.и Павловой Л.Н., расходы бюджета на социальные цели представляют собой выделение и использование финансовых ресурсов на социальную политику государства, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. [31, с 658]

По определению, которое приводит Поляк Г.Б., расходы бюджета на социальные цели – это затраты, возникающие в связи с выполнением государства своих задач и функций в социальной сфере.[50, с 245]

Все авторы придерживаются одной точки зрения и полностью раскрывают сущность данной проблемы.

Государство должно повышать роль в поддержке социально-культурных мероприятий выделением средств из государственного бюджета, сбалансированностью государственного бюджета.

Бюджетные средства на указанную сферу предоставляются в порядке бюджетного финансирования, т.е. без возврата их бюджету. Однако в конечном итоге указанные затраты – возмещаются обществу увеличением материальных и духовных благ, ростом общественного богатства. Выделение средств на социальную сферу соответствует политике, направленной на социальную ориентацию экономики. Социальная ориентация экономики предполагает подчинение экономики задачам развития личности. Необходимость формирования социально ориентированной экономики обусловлена следующими факторами:

• задачами сделать общественные отношения гуманными, предотвратить в обществе рост бедности и преступности;

• необходимостью создания нормальных условий жизни людей, рационального удовлетворения их материальных и духовных потребностей;

• задачами формирования эффективной системы социальной защиты, в том числе сдерживания роста безработицы, обеспечения пособий для нетрудоспособных лиц по болезни;

• задачами поддержания стабильного уровня реальных доходов хозяйств, проведения инфляционных мер и индексации доходов.[32, с 318]

Перейдем к характеристике каждого направления бюджетных расходов на финансирование социально-культурной сферы.

Образование – процесс, в результате которого достигается усвоение систематизированных знаний, умений инавыков. Образование – необходимое условие подготовки человека к жизни и труду, получение специальности. Основной путь получения образования – обучение в учебных образовательных учреждениях, где оно тесно связано воспитанием. [1]

Основные принципы государственной политики в области образования сформулированы в Федеральном Законе «Об образовании» от 13 января 1996 г. №12-ФЗ.

Под образованием в Законе «Об образовании» понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), которые удостоверяются соответствующими документами.

Гражданам Российской Федерации Конституцией РФ гарантируется возможность получения образования без ограничений. Конституция РФ гарантирует гражданам бесплатность общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном учреждении и на предприятии.

Реализация конституционных прав граждан на образование должна быть обеспечена путем создания условий для получения образования, достигаемых, прежде всего финансированием образовательных учебных учреждений.

И, как отмечено выше, деятельность учреждений образования не может быть обеспечена только рынком, потребности общества в образовании, их удовлетворение должны быть осуществлены поддержкой государства путем бюджетного финансирования, т.е. практически за счет налогоплательщиков, внесших часть своих доходов в бюджет.

Основные задачи в области финансирования учреждений образования: увеличить размеры бюджетных средств на финансирование образования, сделав его приоритетным; усовершенствовать структуру расходов внутри отрасли «Образование», увеличив долю расходов на школьное и высшее образование по опыту зарубежных промышленно развитых стран.

Вложения в отрасль «Образование» не пропадают бесцельно. Они дают эффективность, и в производственной, и в непроизводственной сфере. При определении эффективности вложений в отрасль «Образование» учитывается повышение производительности труда благодаря вовлечению в производство более квалифицированных рабочих и управленческих кадров. В непроизводственной сфере повышается качество услуг благодаря вовлечению в отрасль обучаемых, образованных кадров.

С развитием образования повышается духовный и культурный уровень населения страны.

В расходы на образование включены расходы на:

· дошкольное образование;

· общее образование;

· начальное профессиональное образование;

· среднее профессиональное образование;

· переподготовку и повышение квалификации;

· высшее профессиональное образование;

· прочие расходы в области образования.

Таким образом, финансирование образовательных учреждений представляет собой процесс, направленный на решение его текущих задач и задач развития. В целом объем бюджетных ассигнований на реализацию государственных гарантий в области образования в современной российской практике определяется на основе применения элементов стандартизации процесса обучения, финансового нормирования расходов, формирования государственного (муниципального) заказа по видам бюджетных услуг. Однако нельзя не сказать, что при любой системе финансирования экономическая эффективность и социальная справедливость в образовании должны дополнять друг друга.

Здравоохранение – система мероприятий по охране здоровья, предупреждению и лечению болезней и продлению жизни человека. В России по Конституции РФ каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета и страховых взносов. [1, ст. 41]

Кроме этого в России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется развитие физической культуры и спорта.

Эффективность вложения средств в здравоохранение в обществе определяется тем, что здравоохранение увеличивает фонд фактически отработанного времени в смежных отраслях экономики вследствие снижения заболеваемости и продления работоспособности человека.

Одной из основных задач системы финансирования здравоохранения является обеспечение на всей территории Российской Федерации возможности для реализации программы государственных гарантий населению в бесплатной медицинской помощи за счет средств бюджета и обязательного медицинского страхования.

Расходы на здравоохранение ежегодно предусматриваются в бюджетах всех уровней. Важным для оценки предусматриваемых объемов расходов на здравоохранение является подход к их планированию не на основе заявленных потребностей ведомства, а исходя из реальных возможностей бюджета. На реализацию государственной политики в здравоохранении направлена реализация целого ряда целевых федеральных программ.

Территориальные аспекты финансирования здравоохранения являются не менее важными, чем общегосударственные. Особенность услуг здравоохранения – их локальность, определенная замкнутость на конкретные административно-территориальные единицы. Наиболее эффективно производство их может быть организовано региональными и местными органами власти, которые находятся ближе к потребителю, лучше знают структуру населения подведомственной территории, особенности социально-гигиенической ситуации в ней. Поэтому основная ответственность за предоставление и финансирование мероприятий, связанных с медицинским обслуживанием, лежит на местных органах власти. Формирование расходов бюджета на здравоохранение каждый субъект РФ осуществляет самостоятельно. Объем расходов на содержание учреждений здравоохранения складывается из расходов по каждой целевой статье. Кроме того, определяются платежи из бюджета на обязательное медицинское страхование неработающих граждан.

Социальная политика – сфера деятельности государств; связанная с решением проблем, относящихся к жизни людей и их отношениям в обществе. Социальная политика направлена на реализацию социальных функций государства.

В Конституции Российской Федерации провозглашено: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей; и в иных случаях, установленных законом. На обеспечение социальной политики государство направляет средства за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов муниципальных образований, а также государственных внебюджетных фондов. [1, ст. 39]

В расходы бюджетов включаются следующие виды затраты:

• содержание учреждений социального обеспечения службы занятости;

• содержание домов-интернатов для престарелых и инвалидов;

• социальная помощь;

• выплаты пособий и пенсий другим категориям граждан;

• финансирование кампаний и мероприятий по организации оздоровления детей и подростков;

• оплата на установки телефона ветеранам и инвалидам;

• прочие расходы социального характера.

Таким образом, в стране функционирует разветвленная система социальной защиты населения. Вместе с тем необходимо отметить, что не всегда социальные обязательства в полной мере обеспечены финансовыми ресурсами. Поэтому вопрос об эффективности управления финансами в области социальной поддержки населения является весьма актуальным при формировании направлений бюджетной реформы. Кроме того, среди недостатков можно отметить то, что распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по направлениям социальной защиты, осуществляется без учета соответствия уровня дохода получателей льгот прожиточному минимуму домохозяйств, что приводит к распылению бюджетных средств. Предоставление льгот домохозяйствам со средним доходом выше прожиточного минимума ставит их в один ряд с действительно нуждающимися, что снижает эффективность помощи.

Таким образом, совершенствование социальной помощи, социальной защиты населения, полномасштабная реализация государственной социальной политики, эффективное использование финансовых ресурсов, направляемых на эти цели – это сложнейшая система организационных, экономических, методических и правовых мероприятий.

В странах с развитой рыночной экономикой роль местных бюджетов в финансировании социально-культурной сферы очень высока. Так в Великобритании расходы местных бюджетов на школьное и профессиональное образование превышает 40% общих затрат на эти цели, во Франции и Японии – 30%. Муниципалитет Хельсинки направляет на нужды образования свыше 15% своего бюджета, а муниципалитет Токио – до 25%. Высшее образование в США почти на 70% финансируется за счет бюджетов тех штатов, где располагаются университеты и институты. В Российской Федерации также поступательно растут расходы на образование именно из местных бюджетов. Так, в муниципальном образовании «Город Калуга» в настоящее время расходы на дошкольное и общесреднее образование составляют более 56% местного бюджета.

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная – их величину. [30, с 202]

Предоставление средств местного бюджета осуществляется в следующих формах:

- ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

- средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам;

- трансфертов населению, включающих в себя:

- ассигнования на реализацию органами местного самоуправления муниципального образования обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством региона, решениями органов местного самоуправления;

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципального образования федеральными или региональными органами государственной власти;

- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципального образования;

- бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

- субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

С введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который детально конкретизирует полномочия органов местного самоуправления, с 2006 года изменилась система местных бюджетов. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Система местных бюджетов Российской Федерации введенная в действие с 2006 года представлена на рис. 2. (Приложение 1)

Таким образом, в систему местных бюджетов включены бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов и сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Эта система наряду с определенным усложнением бюджетных процессов, особенно в части исполнения бюджетов по расходам, в то же время должна обеспечить максимальное приближение бюджетной системы к налогоплательщикам и способствовать реализации принципа «Жить по средствам».