Теоретические аспекты Управление государственным имуществом

1.1 Исторические аспекты образования Управления государственного имущества

 

Отношения представителей государства к государственным имуществам возникают с момента возникновения этих имуществ; таким историческим моментом следует признать первоначальную эпоху возникновения и развития самого государства; это так, по крайней мере, в отношении государств ново-европейских, не исключая и России.

В России, уже в начальный удельно-вечевой период, существовали государственные имущества, т.е. земли, приобретенные отдельными князьями путем завоевания и покупки. В виду господства в древности частновладельческих воззрений в сфере государственной жизни, такие имущества считались собственностью князей, которые пользовались ею, однако, не в видах удовлетворения исключительно своих личных потребностей, но и потребностей государственных; можно сказать даже, что в начальные времена русской истории, при совершенной еще неразвитости финансового управления и в частности системы податей и сборов, государственные имущества служили главнейшим источником для удовлетворения государственных потребностей.

Конечно, здесь не было никакой правильной организации, не существовало специальных учреждений для заведывания этим делом; государственные, или лучше сказать княжеские земли, обрабатывались в пользу князей, при помощи пленных, рабов и наймитов. В летописях сохранились указания на то, что древние русские князья занимались земледелием, пчеловодством и скотоводством. Это явление проходит, впрочем, чрез всю русскую историю и доживает до наших дней, только что в древности не проводилось строгого различия между землями государственными и личною земельною собственностью князей.

Казенный способ обработки земель мог практиковаться, однако, лишь в незначительных размерах, большинство же земель отдавалось в частное пользование, главным же образом во временное пользование княжеских служилых людей, как вознаграждение за их службу. Действительное развитие и упрочение поместной системы относится, как известно, уже к московскому периоду.

По мере развития начал государственности, вся огромная площадь государственных земель подвергается некоторому процессу дифференциации. Государственные поместные земли с развитием новых начал государственной службы, постепенно превращаются сначала в вотчины, а затем и в собственность служащего класса, выделяясь, таким образом, совершенно из состава государственных имуществ. Другая категория земель, находившихся фактически в непосредственном пользовании представителей княжеской власти со всеми остальными государственными землями, по мере разграничения частновладельческих и государственных взглядов и понятий, обособляется, под разными наименованиям как частная земельная собственность правителей, в противоположность, как землям, принадлежащим в собственность частным лицам, так и государственным землям или имуществам. Последние, таким образом, постепенно высвободились из частного владения правителей и составили собою особую категорию земель, принадлежащих, правда, по праву собственности, однако не отдельным лицам, но целому государству.

В конце XVIII столетия из состава государственных земель была выделена еще одна категория земель - под именем удельных, предназначенных для удовлетворения потребностей царствующего дома; не принадлежа никому в личную собственность и оставаясь, в сущности, землями государственными, удельные имущества выделяются из состава последних только по особой, точно определенной и постоянной их цели.

Так как главная цель при управлении государственными имуществами заключалась в извлечении из них доходов, то и заведывание ими возлагалось на финансовые учреждения, коль скоро таковые успели образоваться; так, в московском государстве эти имущества находились в ведении приказов большого дворца, казанского дворца, сибирского приказа, хлебного поместного и некоторых других.

Со времен Петра I управление государственными имуществами концентрируется в камер-коллегии. С образованием государственных имуществ в собственном смысле слова, в противоположность имуществам дворцовым или впоследствии удельным и частным, правители государства считают себя обязанными заботиться не только об извлечении из этих имуществ доходов, но и о благосостоянии живущего на государственных землях населения. Благосостояние это обусловливалось, главным образом, успехами сельскохозяйственной культуры, отсюда заботы носителей государственной власти о земледелии и вообще сельском хозяйстве государственных крестьян. Те же учреждения, которые заведовали государственными имуществами, должны были изыскивать меры к поднятию благосостояния государственных крестьян. Впоследствии деятельность этого рода еще более обобщилась в том смысле, что центральные органы, управлявшие государственными имуществами, стали вместе с тем ведать и все сельское хозяйство, т.е. изыскивать меры и способы к его улучшению, все равно, на каких бы землях оно ни велось.

Отношения носителей государственной власти к земледелию и вообще сельскохозяйственной деятельности были в древней Руси весьма несложны. При огромном количестве свободных земель и при незначительности населения, главная забота древнерусских правителей и других крупных землевладельцев состояла в увеличении населения на принадлежавших им землях. Одним из средств для достижения этой цели было дарование пришлому населению различного рода льгот. Но колонизация незанятых земель происходила и сама собою, помимо воздействия со стороны крупных землевладельцев; крестьяне отыскивали подходящие для обработки участки, селились на них, заводили починки и деревни, считая занятые и возделанные ими земли своею собственностью. Деятельность князей не простиралась далее забот о заселении незанятых мест; никаких мер к улучшению сельскохозяйственной культуры ее существовало, и никаких административных органов для этой цели образовано не было. Князья обращали внимание лишь на возделывание земель лично им принадлежавших, т.е. тех именно, доходы с которых шли в их пользу.

Этот порядок вещей необходимо должен был измениться с установлением политического единства. Расширение государственной территории, необходимость всюду, в самых отдаленных от центра местах, иметь служилых людей, строить крепости и содержать гарнизоны - все это заставляло московское правительство более внимательно относиться к вопросам земледелия, заводить казенную обработку в отдаленных окраинах, населенных кочевыми инородцами, так как доставка хлеба из внутренних областей обходилась очень дорого.

Наиболее усиленная деятельность правительства в рассматриваемом отношении начинается со времен Екатерины II. Из числа предпринимавшихся в видах развития земледелия мер обращают на себя внимание: вызов в Россию иностранцев для поселения в отведенных им местах и занятия земледелием,

1. облегчение способов приобретения семян полезных растений и усовершенствованных земледельческих орудий,

2. распространение сельскохозяйственных знаний,

3. облегчение способов приобретения права собственности на землю,

4. содействие развитию сельскохозяйственного кредита,

5. облегчение сбыта продуктов сельского хозяйства и друг.

С учреждением министерств не было образовано особого министерства государственных имуществ и правительство колебалось, на какой из центральных органов возложить управление этими столь важными в России предметами. Экспедиция государственного хозяйства сначала поступила в ведение министерства внутренних дел и уже вскоре была соединена в одно управление с департаментом этого министерства, образовавши в нем первое отделение. Но уже по общему учреждению министерств, всё управление государственными имуществами, было возложено на министерство финансов, т.е. правительство осталось в этом отношении верным тому началу управления этими предметами, которое развилось и существовало в течение многих предшествовавших веков - началу соединения этого управления в одно целое с финансовым управлением.

Но если такой порядок управления мог существовать в периоды слабого как политического, так и хозяйственного развития России, с усложнением задач финансового управления стало превышать силы одного министерства финансов и его местных органов, вызывая неудовлетворительные результаты в области финансовой деятельности. Вот почему мысль о необходимости специального центрального органа для управления государственными имуществами начинает все более и более прокладывать себе, путь и, наконец, осуществляется в 1837 году с учреждением министерства государственных имуществ. Однако образование такого специального ведомства совершилось не разом.

Еще в 1833 году был образован «комитет для усовершенствования земледелия в России», задача которого заключалась в указании общих мер, которые вели бы к возвышению успехов земледелия и вообще сельского хозяйства в России, а равно и в определении самых способов к осуществлению этих мер. Результатом деятельности комитета было образование сельскохозяйственных учебных заведений и основание специального органа печати по сельскохозяйственным вопросам (земледельческая газета). С учреждением министерства государственных имуществ «комитет для усовершенствования земледелия в России» был преобразован в ученый комитет этого министерства.

Министерство государственных имуществ, по первому своему образованию, должно было иметь своей задачей - управление государственными имуществами, попечительство над свободными сельскими обывателями и заведывание сельским хозяйством. Хотя эти задачи имелись в виду и ранее, но теперь законодатель более точно их формулировал, разграничивая три отдельные и самостоятельные направления деятельности вновь образованного министерства. Управляя государственными имуществами, министерство функционирует в области финансовой, заботясь об умножении государственных доходов, попечительство над свободными сельскими обывателями должно было заключаться во всякого рода мероприятиях, клонившихся к благосостоянию государственных крестьян. Последние, в противоположность помещичьим крестьянам, были свободными обывателями, хотя, конечно, эта свобода была очень условная, так как административная зависимость могла проявляться в формах не менее стеснительных и суровых, нежели и зависимость юридическая. К разряду свободных обывателей относились также: однодворцы, поселенные на своих или казенных землях, иностранные поселенцы, евреи земледельцы, водворенные на казенных землях и инородцы. По словам закона, министерство государственных имуществ имело своею задачей попечительство над крестьянами, это значит, что вся крестьянская жизнь, во всех ее деталях, составляла предмет ведомства названного министерства; наконец, заведывание сельским хозяйством относится уже не к одним государственным землям и свободным крестьянам, но по всему государству. Содействие развитию сельскохозяйственной промышленности в России являлось также одною из главных задач министерства государственных имуществ.

Министерство государственных имуществ является самым поздним по своему происхождению, поэтому оно с первого же разу получило весьма детальную организацию, воспользовавшись указаниями опыта министерств, существовавших уже с начала столетия. В состав министерства, на основании закона 1837 года и позднейших, вошедших в издание свода законов 1857 года, входило:

1. два департамента государственных имуществ,

2. департамент сельского хозяйства и главное управление лесной части, состоявшее, в свою очередь:

- из департамента лесного и корабельных лесов, с главным управлением корпуса лесничих и лесным аудиториатом;

- из управление государственного коннозаводства.

Товарищ министра, совет и канцелярия были образованы на общих основаниях. Насколько широко были очерчены задачи рассматриваемого министерства, видно уже из того, что оба департамента государственных имуществ заключили в себе вместе шестнадцать отделений (9 в первом и 7 во втором), заведуя не только государственными имуществами, но и попечительством над крестьянами, причем к первому департаменту были отнесены 35 губерний европейской России центральной и восточной части, а равно и губернии и области Сибири. Ко второму - одиннадцать губерний белорусских и малороссийских и Закавказский край. Для рассмотрения научных вопросов сельского хозяйства был учрежден ученый комитет, деятельность которого должна была являться вспомогательною для всех учреждений министерства.

В 1855 году министру государственных имуществ дан был особый наказ, в котором разъяснялись его права и обязанности. Прежде всего в основание всей деятельности министра наказ кладет знакомство с действительным состоянием вверенной ему части; для этой цели должны были собираться подробные сведения «для извлечения из них общих выводов, на основании которых можно было бы судить безошибочно о пользе предлагаемых к улучшению мер». Вместе с тем министру предлагалось озаботиться отысканием наиболее способных к делу и сведущих людей. В частности, в отношении управления государственными имуществами, министру вменялось в обязанность ограждать целость и неприкосновенность этих имуществ, приводить их в лучшее состояние и доставлять в казну своевременно все получаемые с них доходы. В отношении государственных крестьян министр должен был заботиться об улучшении их благосостояния, об их нравственном и интеллектуальном развитии, в особенности о распространении между ними сведений полезных в их быту. В то же время министр объявлялся защитником прав, дарованных сельскому свободному сословию и обязывался охранять их "при всякого рода их нарушениях".

По управлению инородцами на министра государственных имуществ возлагалось попечение:

1. о переходе их от кочевой и бродячей жизни к оседлой, по собственному, впрочем, их желанию;

2. о сохранении между ними порядка и благоустройства и о побуждении их к трудолюбию и хозяйству. В отношении содействия развитию сельскохозяйственной промышленности министр должен был поощрять общества сельского хозяйства, устраивать таковые вновь, устранять препятствия, встречающиеся на пути развития той или другой отрасли сельскохозяйственного производства, способствовать усовершенствованию земледельческой культуры и т.п.

В видах достижения таких целей, министру, между прочим, рекомендовалось содействовать развитию и успехам периодических и других изданий по сельскохозяйственным вопросам; само министерство к этому времени издавало уже два журнала - земледельческую газету и журнал министерства государственных имуществ. В отношении сельскохозяйственных учебных заведений министр должен был в особенности следить за тем, чтобы теория соединялась с практикой

Подобного же рода наказы были даны товарищу министра, департаментам и канцелярии. На товарища министра специально было возложено управление лесоводством, вследствие чего ему непосредственно были подчинены департаменты: лесной и корабельных лесов.

Дальнейшее существование министерства государственных имуществ и производившиеся в его организации изменения обусловливались теми крупными реформами, которые коснулись всех сторон государственной жизни с начала шестидесятых годов. Самою первою и важною из таких реформ было, конечно, освобождение крестьян в след зачем, в 1866 г., и государственные крестьяне также были освобождены от чрезмерной регламентации их жизни и деятельности. Изъяты из ведения министерства государственных имуществ, сравнены со всеми другими разрядами крестьян и подчинены ведомству министерства внутренних дел.

Однако, за министерством государственных имуществ осталось и до настоящего времени попечительство над некоторыми разрядами крестьянского населения, куда относятся: евреи земледельцы, водворенные на казенных землях херсонской и Екатеринославской губерний, колонисты кавказского края и инородцы в Сибири и некоторых губерниях европейской России.

До последнего преобразования министерства, в составе входили общие учреждения и должностные лица:

1. министр, его товарищ и совет министра, при котором существовал с прежним назначением ученый комитет;

2. с 1873 года министерство ведает горнозаводскую промышленность, для чего в его составе образованы:

- горный совет, горный ученый комитет и горный департамент с состоящим при нем «геологическим комитетом»;

3. прежний департамент сельского хозяйства был преобразован в департамент земледелия и сельской промышленности;

4. лесной департамент имел в своем ведомстве все лесное хозяйство империи,

Следовательно и, так называемые, корабельные леса, находившиеся ранее в ведомстве особого учреждения; бывшая канцелярия министра была преобразована в департамент. общих дел, ведавший некоторые вопросы, не отнесенные к другим департаментам и в то же время касавшиеся всех отдельных частей министерства. Кроме вышеуказанных учреждений в составе министерства были образованы: юрисконсультская часть, должности чиновников особых поручений, врача, секретарей и общий архив.

Вглядываясь в эту организацию, невозможно не заметить, что она имеет по преимуществу финансовый характер. Управление государственными имуществами разных категорий и извлечение из них доходов - вот главнейшая цель этой организации. В этом убеждает нас существование в рассматриваемом министерстве отдельных и самостоятельных учреждений для заведывания отдельными же видами государственных имуществ. Кроме того, в видах наиболее целесообразного управления этими имуществами, при названных учреждениях образованы, как мы видели, различные совещательные и ученые установления. Деятельность образованного при совете министра ученого комитета простиралась, как известно, на всякого рода вопросы, ведаемые министерством. Таким образом, управление государственным имуществом имеет свои исторические основания. Можно так же констатировать, что в древней Руси, как государственные имущества, так деятельность правителей не носили еще государственного характера, всецело подчиняясь началам частновладельческим. Как ни важно само по себе управление государственными имуществами, если, в особенности, принять во внимание их площадь, все же преобладание финансовой деятельности и организации рассматриваемого министерства являлось несомненною аномалией, к сожалению не обращавшею на себя до последнего времени достаточного внимания.