Методы, средства и формы государственного регулирования экономики

Методы государственного воздействия на экономику подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые методы государственного регулирования в основном связаны с использованием административных средств воздействия на экономические отношения, которые характеризуются непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов.

Прямой характер применяемых при государственном регулировании средств выражается в принятии субъектом управления в рамках компетенции управленческого решения в виде правового акта управления, юридически обязательного для адресата и содержащего прямое предписание императивного (директивного) характера на совершение определенных действий. При этом используются как меры убеждения, так и меры принуждения. К административным средствам государственного регулирования относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и т. д.

Косвенные методы государственного регулирования основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности. Они опосредованно через экономические интересы без прямого властного воздействия отражаются на поведении участников экономических отношений путем определения условий, влияющих на мотивацию должного поведения, например путем создания материальных стимулов, таких как материальное поощрение и ответственность. К экономическим средствам относятся прежде всего средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и др.

Прямые и косвенные методы государственного управления экономикой и соответственно прямые и косвенные или экономические средства государственного регулирования экономикой имеют единые цели и задачи и всегда облечены в соответствующую правовую форму.

Как уже отмечалось, право следует рассматривать в качестве самостоятельного и одного из основных средств государственного регулирования экономики. Основная задача государства заключается в формировании правовой базы экономической, предпринимательской деятельности. Без правовых норм невозможно применение прямых и экономических средств государственного регулирования. Любые средства (прямые или экономические) не могут быть применены вне правовой формы их существования.

Особо следует отметить самостоятельную группу средств государственного регулирования экономики — правовые средства. К числу правовых средств относятся такие широко применяемые инструменты, как договор, ответственность, юридическое лицо и др. Указанные и иные правовые средства широко применяются не только во взаимоотношениях между субъектами предпринимательской деятельности, но и при государственном регулировании экономики и предпринимательской деятельности.

Прямые средства регулирования в сфере экономики чрезвычайно разнообразны. Среди них: разрешение совершения определенных действий, например лицензирование; обязательные предписания совершения каких-либо действий; запрещение конкретных действий; регистрация определенных действий; установление квот и других ограничений; применение мер административного принуждения; применение материальных санкций; выдача государственных заказов; контроль и надзор и т. д. Остановимся на некоторых из них.

Лицензирование — одно из наиболее характерных прямых средств государственного регулирования экономики, которое представляет собой разрешение государства в лице его органов на определенные действия, в том числе на те или иные виды предпринимательской деятельности.

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с федеральным законом.

Экономические средства государственного регулирования экономики не менее разнообразны, чем прямые. Важнейшие среди экономических средств — прогнозирование и планирование.

Рыночная экономика в отличие от экономики административно-командного типа является системой саморегулируемой. Однако и эта система требует внешнего регулирующего воздействия в целях достижения пропорциональности в рамках общественного воспроизводства. Периодические кризисы, потрясавшие в XIX и XX вв. капиталистическую экономику, привели к выводу о необходимости использования государственного регулирования в целях достижения стабильного и эффективного развития рынка. Прогнозирование и планирование и являются теми инструментами, которые позволяют устранить отмеченные выше недостатки рыночной экономики. И прогнозирование, и планирование — имманентно присущие любой экономике инструменты, способы достижения сбалансированности развития.

Основой прогнозирования и планирования является стратегическое планирование, правовое регулирование которого осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами. Правовой основой стратегического планирования в Российской Федерации выступает Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Стратегическое планирование определяется как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. При этом система стратегического планирования представляет собой механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения.

Организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на закрепленных в указанном Федеральном законе принципах, к числу которых относятся принципы: единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированнности системы стратегического планирования, результатавности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям, а также программно-целевой принцип.

Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяет задачи стратегического планирования, участников стратегического планирования и их полномочия, документы стратегического планирования, к числу которых относятся:

1) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания: ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; стратегия социально-экономического развития РФ; стратегия национальной безопасности РФ, а также основы государственной политики, доктрины и иные документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ;

2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу;

3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования;

4) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и прогнозирования, и др.

Содержание документов стратегического планирования раскрывается в вышеназванном Законе. Законодательно устанавливается обязанность государства и муниципальных образований по проведению мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность.

Одним из основных средств государственного регулирования предпринимательской деятельности и экономики в целом является система налогообложения. Налоги — основной источник формирования государственного бюджета, посредством которого осуществляется реализация социально-экономических функций любого государства. За счет средств бюджета устраняются несовершенства, недостатки рыночной экономики, направляются ресурсы на поддержание обороноспособности государства, создание системы социальных гарантий для определенных групп населения, частичное финансирование образования, здравоохранения и другие необходимые для общества цели, достижение которых не может быть обеспечено частными предпринимателями.

Влияние системы налогообложения, налогов на предпринимательскую деятельность способно как стимулировать, так и замедлять или вообще прекращать отдельные ее виды.

Основой системы налогообложения являются нормы Конституции РФ (ст. 35, 54, 57). Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ).

Можно выделить несколько функций налогов, рассматривая их как направления воздействия на предпринимательскую деятельность. Одна из важнейших функций — фискальная, суть которой заключается в формировании государственных денежных фондов, финансовых ресурсов государства. В отношениях между государством и предпринимателем она проявляется через обязанность последнего уплачивать налоги. Другая важнейшая функция — регулирующая, включающая стимулирование и дестимулирование. Выделяются также контрольная и информационная функции налогов. Каждая из этих функций находит выражение и реализацию в нормах законодательства о налогах и сборах, прежде всего в нормах НК РФ.

Необходимо заметить, что изучение налоговых отношений является предметом финансового права и его подотрасли налогового права. Предпринимательское право изучает налоговые отношения лишь в части, касающейся непосредственного влияния налогов на предпринимательскую деятельность. В целом же налоговые отношения не входят в предмет предпринимательского права.

 

 

180. Правовые основы государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательства. Налоговый контроль в предпринимательской деятельности: правовые основы, цели и значение.

 

Российское предпринимательское право. Под ред. И.В. Ершовой, Г.Д. Отнюковой. М., Проспект, 2014. – 808 с. ISB№ 978-5-392-11595-2.

 

Общие положения о государственном контроле (надзоре) осуществления предпринимательской деятельности

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля, а также защита прав юридических лиц и предпринимателей при проведении контрольных и надзорных мероприятий регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно ст. 2 данного Закона государственный контроль (надзор) – это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В целях реализации контроля (надзора) проводятся проверки. Проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Мероприятиями по контролю называются действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

В ст. 9–12 указанного Законаопределены 4 вида проверок: плановые, внеплановые, документарные, выездные.

В ч. 4 ст. 1 говорится о 43 видах государственного контроля (надзора), которые проводятся с соблюдением особенностей организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. Данные особенности устанавливаются федеральными законами, регулирующими соответствующие сферы профессиональной или предпринимательской деятельности.

Перечисляются следующие виды государственного контроля (надзора):

1) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией;

2) лицензионный контроль;

3) экспортный контроль;

4) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций;

5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

6) федеральный государственный надзор в области связи;

7) федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны;

8) государственный надзор в сфере рекламы;

9) федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта);

10) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

11) федеральный государственный контроль за соблюдением требований правил технической эксплуатации внеуличного транспорта и правил пользования внеуличным транспортом;

12) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;

13) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

14) федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии;

15) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;

16) федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;

17) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений;

18) федеральный государственный пожарный надзор;

19) государственный строительный надзор;

20) государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны;

21) государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий;

22) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов);

23) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр;

24) федеральный государственный надзор за проведением лотерей;

25) федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций;

26) региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси;

27) региональный государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль;

28) государственный контроль (надзор) в сфере образования;

29) региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов;

30) федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц;

31) государственный экологический надзор;

32) государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль;

33) государственный контроль (надзор) в свободной экономической зоне;

34) федеральный государственный пробирный надзор;

35) федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств;

36) государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

37) федеральный государственный надзор за деятельностью религиозных организаций;

38) государственный контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц, включенных в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности;

39) государственный надзор за использованием основного технологического оборудования для производства этилового спирта, которое подлежит государственной регистрации;

40) внешний контроль качества работы аудиторских организаций, определенных в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", который осуществляется федеральным органом исполнительной власти;

41) федеральный государственный контроль в области организации дорожного движения;

42) региональный государственный контроль в области организации дорожного движения;

43) государственный контроль за деятельностью в сфере обращения биомедицинских клеточных продуктов.

Больший интерес представляют отдельные особенности государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, в области рекламы, антимонопольного регулирования, лицензирования и деятельностью на территориях особых экономических зон.

 

Плановые проверки: организация, основания для проведения, особенности при регулировании отдельных видов деятельности

Согласно ст. 9 Закона о государственном контроле предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Проекты ежегодных планов проверяются органами прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля. Плановые проверки проводятся не чаще чем 1 раз в 3 года. В ч. 4 ст. 22 Федерального закона № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» указано, что плановая проверка саморегулируемой организации аудиторов осуществляется не чаще 1 раза в 2 года.

Плановые проверки могут проводиться в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. При проведении документарной проверки органами государственного контроля проверяются сведения, содержащиеся в документах, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, акты предыдущих проверок и иные документы. В случае, если при документарной проверке невозможно удостовериться в полноте представленных сведений, может быть проведена выездная проверка.

Орган государственного контроля уведомляет о проведении плановой проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

Согласно ст. 13 Закона о государственном контроле срок проведения каждой из проверок не может превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий – не более чем на пятнадцать часов. В ч. 5 ст. 351 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»1 указано, что срок проведения проверки также не может превышать двадцать рабочих дней. В исключительных случаях срок проведения проверки может быть продлен руководителем антимонопольного органа, но не более чем на десять рабочих дней. ГрК РФ в ч. 6 ст. 5519 устанавливает срок в 10 рабочих дней с правом продления срока в исключительных обстоятельствах еще на 10 рабочих дней.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение 3 лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

В отличие от этого общего положения ГрК РФ в ч. 3 ст. 55¹⁹ устанавливает следующие основания:

1) истечение одного года со дня внесения сведений о саморегулируемой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций;

2) истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.

 

Внеплановые проверки: организация, основания для проведения, особенности при регулировании отдельных видов деятельности

Согласно ст. 10 Закона о государственном контроле предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по пре дупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки являются:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

· возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона об ОЭЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля проводят внеплановую проверку резидента особой экономической зоны по истечении двух месяцев с даты выдачи предписания об устранении нарушений. В том случае, если резидент особой экономической зоны не выполняет предписания об устранении нарушений до проведения внеплановой проверки, лицо может быть лишено статуса резидента особой экономической зоны по решению суда на основании заявления органов управления особыми экономическими зонами. Внеплановые проверки проводятся по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ – Минэкономразвития России; наблюдательные советы ОЭЗ). Срок проведения внеплановой проверки не может превышать пяти рабочих дней. Также на территории особой экономический зоны контроль осуществляют налоговые и таможенные органы РФ и уведомляют Минэкономразвития России о выявленных нарушениях. При двух и более существенных нарушениях резидентом особой экономической зоны налогового и (или) таможенного законодательства лицо может быть лишено статуса резидента особой экономической зоны по результатам рассмотрения судом заявления данного федерального органа исполнительной власти. В соответствии со ст. 316 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»1 внеплановые проверки лицензиата проводятся без согласования с органом прокуратуры, и предварительное уведомление лицензиата о проведении внеплановой проверки не допускается.

По общему правилу о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. Не требуется предварительного уведомления в случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. В соответствии с ч. 14 ст. 251 Закона о защите конкуренции предварительное уведомление проверяемого лица о начале проведения внеплановой проверки в случае проверки соблюдения требований ст. 11 (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов) и ст. 16 (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ) данного Федерального закона не допускается.