Принципы государственного устройства

 

Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией в числе основ конституционного строя.

Одним из таких принципов Конституция называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация – цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Российской Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное, в течение длительного периода оно было и остается многонациональным. В преамбуле Конституции подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет общую, единую территорию, охватывающую территорию всех субъектов, осуществляет территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции предусмотрены гарантии государственной целостности Российской Федерации. Большую роль здесь играет Президент Российской Федерации, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию. Система государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом. Единство системы государственной власти обеспечивается также единством органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в пределах их совместного ведения, единой системы судебной власти, прокуратуры и т.д. Для реализации компетенции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации. С огласно статье 5 Конституции, Россия состоит из равноправных субъектов – это означает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. В части 1 статьи 5 Конституции обозначены виды равноправных субъектов Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. В части 2 этой же статьи установлено, что республика имеет свою конституцию, а остальные субъекты Российской Федерации – устав, но при этом конституции республик и уставы остальных субъектов Российской Федерации имеют одинаковую юридическую силу, поскольку и те, и другие содержат конституционно-правовые нормы и принимаются самими субъектами Российской Федерации без утверждения или согласия федеральной власти, но не должны противоречить Конституции России. Все виды субъектов Российской Федерации обладают собственным законодательством, которое также не может противоречить Конституции и федеральным законам; все субъекты Российской Федерации, как республики, так и все иные, имеют собственные органы государственной власти, что свидетельствует об их равноправии в данной сфере.

Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Народы, населяющие Российскую Федерацию, являются равноправными в культурном и гуманитарном отношениях, что выражается в следующих положениях Конституции:

а) государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной и языковой принадлежности (часть 2 статьи 19 Конституции);

б) каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности (часть 1 статьи 26 Конституции);

в) каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 статьи 26 Конституции);

г) не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающая расовую или национальную ненависть, или вражду, запрещается пропаганда расового или нацио­нального превосходства (часть 2 статьи 29 Конституции);

д) из смешанного характера федерации вытекает и проблема государственных языков, в соответствии с частью 1 статьи 68 Конституции государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык; согласно части 2 этой же статьи, республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Часть 3 статьи 68 Конституции гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития;

е) Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69 Конституции).

Еще один принцип федеративного устройства России – разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов – этот принцип конкретизируется в статьях 71-73 и 76 Конституции и означает, прежде всего, соблюдение верховенства Конституции и федерального законодательства, а также соблюдение прав и интересов субъектов Российской Федерации и баланса интересов федерации и регионов.

 

9.4. Конституционно-правовой статус
Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации включает в себя наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями и другие главнейшие черты российской федеративной государственности. Это имеющиеся у Российской Федерации государственно-правовые признаки, характерные для федеративного государства:

суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве федеральных Конституции и законов;

федеральная Конституция и федеральные законы;

федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию Российской Федерации;

государственная территория, целостная и неприкосновенная, включающая в себя территории всех субъектов Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними;

единое гражданство Российской Федерации;

государственный язык (в соответствии со статьей 68 Конституции государственным языком Российской Федерации является русский язык);

единые Вооруженные силы, единая система обеспечения обороны и безопасности;

единая денежная система – рубль (ведение и эмиссия других денег в России не допускается, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком России).

К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право внешних сношений с иностранными государствами, реализуя которое оно представляет и защищает интересы как всей Российской Федерации в целом, так и каждого ее субъекта.

Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью, она заключает международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвует в работе международных организаций, системах коллективной безопасности, региональных государственных и межгосударственных союзах.

Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации являются ее государственные символы – Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн, в которых выражается государственный суверенитет Российской Федерации, а также ее столица – город Москва.

Государственный флаг Российской Федерации. Согласно статье 1 Федерального конституционного закона «О Государственном флаге Российской Федерации», Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3.

Государственный флаг Российской Федерации поднят постоянно на зданиях: Администрации Президента Российской Федерации; Совета Федерации; Государственной Думы; Правительства; Верховного Суда; Генеральной прокуратуры; Центрального банка России; Счетной палаты Российской Федерации; резиденции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Государственный флаг Российской Федерации поднят постоянно (один или вместе с соответствующими флагами) на зданиях федеральных органов исполнительной власти, на резиденциях полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также на зданиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Над резиденцией Президента в столице Российской Федерации – городе Москве поднимается дубликат штандарта (флага) Президента. Допускается использование Государственного флага Российской Федерации, в том числе его изображения, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями в иных случаях, если такое использование не является надругательством над Государственным флагом Российской Федерации.

Государственный герб Российской Федерации. Согласно статье 1 Федерального конституционного закона «О Государственном гербе Российской Федерации», Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и над ними – одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла –скипетр, а левой – держава. На груди орла, в красном щите, – серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона.

Государственный герб Российской Федерации воспроизводится на документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, на иных документах общегосударственного образца, выдаваемых федеральными органами государственной власти, а также органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Государственный гимн Российской Федерации. Согласно статье 2 Федерального конституционного закона «О Государственном гимне Российской Федерации», Государственный гимн Российской Федерации представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных указанным Федеральным конституционным законом.

Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном или инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. Государственный гимн Российской Федерации должен исполняться в точном соответствии с утвержденными музыкальными редакцией и текстом.

 

9.5. Конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации

 

Федеративное устройство России включает в свой состав субъекты, образованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Таким образом, субъектами Российской Федерации провозглашены: национальные государства (республики); территориальные образования (края, области, города федерального значения); национально-территориальные (автономные) образования (автономная область и автономные округа).

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется рядом основных признаков.

1) Правовой статус республики устанавливается Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Статус других субъектов Российской Федерации определяется также Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Изменение государственного статуса субъекта Российской Федерации может иметь место только без изменения территории и границ России. Основополагающие правовые акты всех видов субъектов Российской Федерации – конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – имеют одинаковую юридическую силу.

2) Для правового статуса субъектов Российской Федерации характерно наличия: своего законодательства; системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленными федеральным законом; территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов Российской Федерации.

3) Провозглашается равноправие субъектов Российской Федерации друг с другом и равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 Конституции). Это равенство заключается в равных правовых возможностях субъектов на обращение в федеральные органы власти и на равное отношение этих органов к каждому субъекту независимо от его конституционной разновидности.

4) Согласно Конституции, положение некоторых видов субъектов Российской Федерации имеет свои особенности. Прежде всего, можно выделить те конституционные признаки республик, которые отличают их от других субъектов Российской Федерации. Во-первых, Конституция Российской Федерации называет республики государствами (часть 2 статьи 5). Однако у республик нет признаваемого федеральной Конституцией государственного суверенитета. Республики не являются субъектами международного права и не могут строить свои отношения с Российской Федерации и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров. Это не исключает возможности международных связей республик. Республики могут иметь свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие самобытность и традиции их народов. Во-вторых, республики вправе устанавливать свои государственные языки. Регулирование государственных языков республик должно осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка. В ряде республик установлено по два и более государственных языков (в Кабардино-Балкарской Республике – 2 языка, а в Республике Дагестан – 12 языков).

5) Конституция России устанавливает некоторые особенности правового статуса автономных округов и автономной области. Предусматривается возможность дополнительного определения правого статуса автономной области, автономного округа путем принятия по представлению законодательных и исполнительных органов округа (области) федерального закона об автономной области, автономном округе. Будучи субъектом Российской Федерации, автономный округ тем не менее может входить в состав другого субъекта Российской Федерации – края, области, например, в состав Тюменской области входят сразу два – Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты-Мансийский автономный округ. Вхождение автономного округа в состав края, области не нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого есть конституционно-правовое состояние, которое означает включение территории и населения одного субъекта Российской Федерации в состав территории и населения другого, допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Причем обе стороны обязаны строить свои отношения с учетом интересов друг друга. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

6) Субъекты Российской Федерации представлены в обеих палатах Федерального Собрания. В Государственной Думе – посредством депутатов, избираемых на территории каждого субъекта Российской Федерации. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе.

В Москве при Президенте Российской Федерации имеются постоянные представительства республик, главной задачей которых является координация взаимодействия республиканских представительств с Администрацией Президента Российской Федерации.

 

9.6. Разграничение компетенции между
Российской Федерацией и ее субъектами

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном обществе. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать второстепенные задачи жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власть тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительной компетенции федеральных органов власти;

б) совместной компетенции власти федерации и ее субъектов;

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Российская Федерация пошла по тому пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации; статья 72 – перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; в статье 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная, то есть за пределами ведения первых двух, компетенция субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения Российской Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Российской Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента, Федерального Собрания, Правительства). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом – это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 71 Конституции перечислены предметы ведения Российской Федерации, которые условно можно разделить на семь групп:

1) вопросы государственного строительства: принятие и изменение Конституции и федеральных законов; контроль за их исполнением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их формирование;

2) вопросы экономики и социального развития: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, налоги и сборы; федеральные энергетические программы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы; федеральный транспорт; информация и связь; деятельность в космосе;

3) вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

4) вопросы обороны и охраны границ: оборона и безопасность, оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защита государственных границ;

5) правоохранительная деятельность и правовая система: федеральное судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательства; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

6) вопросы метеорологии: статистической отчетности, стандарты; эталоны; метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет;

7) государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В статье 72 Конституции перечислены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые можно условно разделить на четыре группы:

1) вопросы государственного строительства и защиты прав человека: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

2) вопросы экономики и социального развития: природопользование; охрана окружающей среды; координация вопросов здравоохранения; социальная защита; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

3) правоохранительная деятельность и правовая система: кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процес-суальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

4) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, но федеральные законы при этом обладают высшей юридической силой. При отсутствии соответствующего федерального закона действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации. Согласно статье 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

По вопросам исключительной компетенции субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 6 статьи 76 Конституции высшей юридической силой обладает нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации, даже если по этим вопросам принимается федеральный нормативно-правовой акт.