Глава XIII. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель

 

Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность. Она наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

Административная ответственность за нарушение земельного и связанного с ним иного законодательства предусматривается в нескольких главах и статьях КоАП РФ.

В главе 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" КоАП РФ предусматриваются:

ст. 7.1. Самовольное занятие земельного участка;

ст. 7.2. Уничтожение специальных знаков;

ст. 7.9. Самовольное занятие лесных участков (самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей и т.д.);

ст. 7.10. Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, лесного участка или водного объекта).

В главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КоАП РФ предусматриваются:

ст. 8.3. Нарушение правил обращения с пестицидами и ядохимикатами;

ст. 8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе;

ст. 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации;

ст. 8.6. Порча земель;

ст. 8.12. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах водных объектов);

ст. 8.13. Нарушение правил охраны водных объектов;

ст. 8.24. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования;

ст. 8.25. Нарушение правил использования лесов;

ст. 8.29. Уничтожение мест обитания животных;

ст. 8.30. Уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ;

ст. 8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных;

ст. 8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений;

ст. 8.38. Нарушение правил охраны рыбных запасов;

ст. 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и др.

В главе 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель" КоАП РФ предусматриваются:

ст. 10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками;

ст. 10.6. Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил;

ст. 10.9. Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта;

ст. 10.10. Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем (нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения; повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения).

Глава 11 "Административные правонарушения на транспорте КоАП РФ содержит ст. 11.21 "Нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги".

В связи с нарушениями требований гл. ХII ЗК РФ "Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)" может применяться глава 19 КоАП РФ "Административные правонарушения против порядка управления", в которой предусматриваются:

ст. 19.4. Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

ст. 19.5. Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль);

ст. 19.9. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов;

ст. 19.21. Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним.

В ст. 2.3 КоАП РФ перечислены органы, уполномоченные в области использования, охраны земель, а в ст. 2.8 - должностные лица, уполномоченные составлять протоколы о соответствующих земельных административных правонарушениях.

Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области обеспечения надлежащего землепользования влияют:

недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях (более 1/3 дел рассматриваются с нарушением установленного в КоАП РФ двухмесячного срока со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения);

слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);

необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой своевременно не исполняется);

неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);

отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов - главного средства административного воздействия - координация этой деятельности в масштабе страны не осуществлялась должным образом; наблюдались шараханье в правоприменительной практике, paзнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта РФ);

слабое знание гражданами и должностными лицами законодательства об административных правонарушениях (например, имеют место повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с момента его поступления);

низкий авторитет правоприменительных органов (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).

При определении эффективности административной ответственности зa земельные правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.

Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам РФ свидетельствуют о разрыве между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) правонарушений.

Констатировать тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в других - уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) ведутся человеком и, таким образом, имеет место влияние людей, желающих приукрасить или субъективно отразить положение вещей.

На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказываются нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желание получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности*(342).

Лица, виновные в совершении преступлений, т.е. общественно опасных деяний, запрещенных УК РФ под угрозой наказания, несут уголовную ответственность.

Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства предусматривается в гл. 26 "Экологические преступления" УК РФ. Имеющими непосредственное отношение к нарушениям лесного законодательства могут считаться:

ст. 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;

ст. 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;

ст. 248. Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;

ст. 249. Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;

ст. 254. Порча земли;

ст. 258. Незаконная охота;

ст. 259. Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ;

ст. 262. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.

Основной связанной с земельными отношениями нормой является ст. 254 УК РФ. Согласно этой статье отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Те же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, также наказываются лишением свободы.

Обращает на себя внимание сравнительно незначительное количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности за земельные преступления. Причина этого кроется не только в недостатках деятельности правоохранительных органов, она находится гораздо глубже.

По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых преступлений (признание правонарушений общественно неопасными) может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность.

Кроме того, проблемы, тесно связанные с экономическими, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии. Вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уже потом - юридического, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют их предупреждению, когда иные - более мягкие - меры воздействия (дисциплинарные, материальные, административные) оказываются недостаточными, нерезультативными*(343).

 

Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

Предусмотренной в комментируемой статье дисциплинарной ответственностью является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, связанных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как административные правонарушения или преступления, предусмотренные в ст. 74 ЗК РФ.

Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность зa проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - ТК РФ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации.

В этих нормативных правовых актах могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение; это относится к работникам ферм, цехов, установок, служб предприятий, учреждений, организаций.

Дисциплинарная ответственность наступает зa невыполнение требований трудового и коллективного договоров, норм земельного законодательства. В отличие от административной и уголовной ответственности в данном случае законченного перечня дисциплинарных проступков не существует - их характер и содержание определяются характером и содержанием производства и должностных обязанностей работника. Как правило, они должны быть отражены в инструкциях, положениях о функциях сотрудников. Применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника.

Дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного следует издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии со ст. 193 ТК РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности - главное не тяжесть, а неотвратимость наказания.

Ухудшение использования и охраны земель, всей экологической ситуации происходит в основном в сфере хозяйственной, производственной, учебной деятельности человека, где закладываются основы правосознания, осуществляется правовое воспитание и происходит становление правовой культуры граждан; состояние правопорядка на производстве оказывает решающее воздействие на порядок в обществе. Поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины правонарушений в области обеспечения земельного правопорядка и качества окружающей среды.

Отсюда следует вывод: предупреждение дисциплинарных проступков, организация правопорядка на стадии производства является генеральным направлением профилактики дисциплинарных и иных правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются коллеги по работе.

Одним из видов дисциплинарного воздействия может служить депремирование, лишение иных средств поощрения: в современных условиях их набор достаточно широк и может служить хорошим рычагом воздействия на работника. Хотя в настоящее время меньше стали говорить о моральных средствах воздействия, они продолжают оказывать свое влияние. Уместно напомнить, что одним из факторов успешной работы заводов Форда было широкое использование моральных рычагов повышения ответственности работников за дела подразделения, завода, фирмы путем систематического информирования об их состоянии, поздравления с производственными достижениями, производственными и личными юбилеями, семейными праздниками и торжествами.

Потенциал применения дисциплинарной ответственности используется в настоящее время недостаточно. В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности - принято считать наиболее подходящей для злостных правонарушителей уголовную или, в крайнем случае, административную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных правонарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов правонарушений не являются злостными, поэтому не могут считаться общественно вредными или опасными.

Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий в области охраны земель и окружающей среды, поэтому трудно определить ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством производственной, учебной и иной деятельности. Не всегда описываемая сфера общественных отношений вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за проступки.

В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали самостоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налаживании и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятельность предпринимательской деятельности от общества является сравнительно относительной в сфере использования земель и обеспечения качества окружающей среды.

Владелец предприятия, отвечая перед обществом за состояние земель и своего предприятия, за его воздействие на окружающую среду, обязан обеспечивать правопорядок на предприятии и всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов, налагая за дисциплинарные проступки соответствующие взыскания.

К дисциплинарной ответственности примыкает материальная ответственность работников и работодателей, обусловленная необходимостью возмещения причиненного вреда в дисциплинарном порядке.

Все работники обязаны бережно относиться к имуществу предприятия, предпринимателя, фермера, организации-работодателя, принимать меры к предотвращению ущерба. Работодатель обязан создавать работникам условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного им имущества. Но в случае виновного причинения работником ущерба при исполнении трудовых обязанностей наступает материальная ответственность, предусмотренная ТК РФ.

В соответствии с ТК РФ при определении размера ущерба учитывается только прямой действительный ущерб, при этом неполученные доходы не учитываются. Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска.

Работник, причинивший ущерб, может добровольно возместить его полностью или частично; с согласия администрации может передать для возмещения ущерба имущество или исправить поврежденное (например, перепахать, осуществить пахоту надлежащим образом).

Суд может с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника уменьшить размер ущерба, подлежащего возмещению. Снижение подлежащего возмещению размера ущерба недопустимо, если он причинен преступлением, совершенным с корыстной целью.

Привлечение работодателем в соответствии с законом работников к материальной ответственности зa ущерб, причиненный организации, собственнику, является эффективной формой воздействия на нарушителей трудовой дисциплины и причинителей вреда, средством обеспечения качества землепользования, окружающей среды.

Общим правилом является возмещение ущерба в пределах среднего месячного заработка. Однако полный размер ущерба свыше среднего месячного заработка возмещается в тех случаях, когда:

ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;

в соответствии с законодательством или письменным договором на работника возложена полная материальная ответственность за необеспечение сохранности имущества и других ценностей;

ущерб причинен работником не при исполнении трудовых обязанностей;

имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам;

ущерб причинен недостачей, умышленным уничтожением или порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных организацией работнику в пользование;

ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии;

ущерб причинен в результате административного проступка.

При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого работника и заключить с ним договор о полной материальной ответственности, может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность. Письменный договор о ней заключается между работодателем и всеми членами коллектива (бригады).

Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, исчисляемым исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, на основании данных бухгалтерского учета. Размер возмещаемого ущерба, причиненного по вине нескольких работников, определяется для каждого из них с учетом степени вины, вида и предела материальной ответственности.

Возмещение ущерба работниками в размере, не превышающем среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя. Оно должно быть вынесено не позднее одного месяца со дня обнаружения причиненного работником ущерба. Если работник не согласен с вычетом или его размером, а сумма материальной ответственности свыше среднего месячного заработка, возмещение ущерба производится путем предъявления иска в районный, городской суд.

Взыскание с руководителей государственных и муниципальных организаций и их заместителей материального ущерба производится по распоряжению вышестоящего в порядке подчиненности органа путем удержания из заработной платы работника, а в судебном порядке - по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.

Привлечение к материальной ответственности и возмещение ущерба производятся независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб работодателю. Эти общие правила применяются и к земельным отношениям, поскольку земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности, становятся предметом купли-продажи, вступили в оборот и стали полноправной материальной ценностью.

 

Статья 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

Кроме термина "убытки", рассмотренного в комментарии к ст. 62 Кодекса, при нанесении урона в законодательстве используется термин "вред". Обычно о причинении вреда говорят, когда урон наносится жизни и здоровью человека (физический и моральный вред) и окружающей (природной) среде (экологический вред). Однако термин "вред" может быть использован в качестве общего для обозначения урона любого вида. Именно в таком значении он применяется в гл. 59 ГК РФ.

При причинении вреда возникают обязательства вследствие причинения вреда. Такие обязательства являются внедоговорными: они, как правило, возникают между лицами, не состоящими в договорных отношениях. Это является еще одним отличием вреда и убытков, которые причиняются друг другу сторонами в договорных отношениях.

Вред может быть причинен в результате действия или бездействия, например в результате самовольного занятия земельного участка (действие) или при непринятии мер по рекультивации и мелиорации земель (бездействие).

Вред обычно причиняется в результате совершения противоправных действий. Помимо противоправности деяния, основаниями для возмещения вреда служат: причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (вредом), а также вина причинителя.

При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на момент возмещения вреда (ст. 393 ГК РФ).

Иногда определить размер причиненного вреда затруднительно (как правило, такое положение возникает при причинении вреда окружающей среде и т.п.). В этих случаях исходные начала для определения размера возмещения устанавливаются в нормативном порядке: либо утверждаются таксы, либо определяются методики подсчета, либо указываются иные способы.

Необходимо также учитывать, что размер возмещения вреда, причиненного неосторожными действиями гражданина, может быть уменьшен с учетом имущественного положения виновного лица.

Если причиненный вред является следствием деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, например загрязнения земли несанкционированным размещением отходов промышленного предприятия, заинтересованное лицо может обратиться с иском о запрещении или приостановлении деятельности, создающей такую опасность. Суд может отказать в иске о приостановлении или прекращении деятельности в том случае, если это противоречит общественным интересам. Порядок возмещения вреда в этом случае определяется гражданским законодательством (ст. 1065 ГК РФ).

Возврат самовольно занятых земельных участков производится без возмещения затрат, произведенных нарушителями во время незаконного пользования. К числу таких затрат могут быть отнесены, например, работы по рекультивации, посеву сельскохозяйственных культур и т.п. на самовольно занятых земельных участках.

В комментируемой статье устанавливается правило о том, что возмещение вреда в натуре (восстановление межевых знаков, снос самовольно возведенных строений и т.п.) осуществляется виновными гражданами или юридическими лицами либо за их счет. Это правило несколько противоречит норме ст. 62 комментируемого Кодекса и нормам гл. 59 ГК РФ, устанавливающим, что возмещение в натуре производится только по решению суда. Норму комментируемой статьи следует трактовать таким образом, что возмещение вреда по общему правилу производится за счет виновных лиц, а по решению суда - ими самостоятельно.