Принципы солидаризма в водном праве

 

1. Естественная общность интересов водопользователей и её юридическое выражение. 2. Добровольное подчинение выборной администрации. 3. Современные водные кодексы и ограничения в них частных прав. 4. Собственность на воды и проистекающие из солидаризма особенности её. 5. Принудительное сопользование и другие ограничения собственников. 6. Водные переделы. 7. Примирительный процесс. 8. Концессионные права и система «укрепления» прав по Прусскому закону. 9. Водные товарищества.

 

1. В водном праве можно найти богатую коллекцию примеров для иллюстрации солидаризма, как юридической системы имущественных отношений.

Проточная вода, проходящая из одного владения в другое, создает постоянную общность интересов и часто тесную зависимость одного хозяйства от другого. Один выводит воду для орошения, другой остается без воды. Один устраивает плотину, у другого затопляются луга. Один загрязняет воду, остальные лишаются питьевой воды.

При однообразии интересов, все соучастники в пользовании легко сговариваются и вырабатывают порядок, наиболее обеспечивающий все интересы. Так, напр., при ирригационном хозяйстве вода распределяется по очередям, иногда по часам и по минутам дня и ночи. Групповое обладание и коллективный интерес предполагают создание специальной администрации, снабженной принудительной властью. Совет Выборных имеет право даже раскладки работ и денежных сумм по ремонту оросительных сооружений и по устройству новых сооружений; в периоды засухи и недостатка воды водная администрация производит переделы.

Приговоры, устанавливающие порядок пользования водой и отражающие обычное водное право, свидетельствуют о том, что коллективное благо всей общины водопользователей ставилось на первое место и отдельные пользователи в интересах общей выгоды должны были строго подчиняться установленному порядку и органам надзора, выполнять обязанности по содержанию в исправности водных сооружений и содействовать исправлению их[119].

Общий интерес создаёт естественную солидарность. Только общими силами и только при соблюдении установленного порядка, сопользователи могут обеспечить себя поливной водой, без которой земля — ничто. Недаром в Закавказье очередная доля поливной воды называлась «мор-артасук» (материнская слеза).

2. Солидарные интересы поддерживаются принудительным порядком, соблюдение которого гарантируется поддержкой всей общины. Наличие водной администрации более важно, чем наличие закона. Всем ясно, как надо поступить, надо лишь, чтобы было кому проявить инициативу и предъявить требование. Опыт применения в Закавказье закона 1890г. показал, что материально-правовые нормы получили там неизмеримо меньшее значение, чем организация специальных учреждений по заведыванию орошением и т.н. инспекции вод[120]. Таким образом, облекаясь в юридические формы, солидаризм находит опору в административном воздействии. Мы видим здесь поддержку принудительной властью общественного порядка с сохранением того же принципа, который мы уже отмечали: принуждение поддерживает порядок, выгодный для каждого отдельного участника.

3. Водное хозяйство современных культурных народов много сложнее, чем описанное. Сложность создается наличием разнообразных интересов и коллизией их. Потребности земледелия сталкиваются с интересами промышленности, интересы судоходства с интересами использования водной энергии. Необходимость материально-правовых норм и, следовательно, законодательного регулирования сказывается здесь острее[121]. Вследствие разнородности интересов здесь труднее достигается взаимное понимание. Без участия авторитетной власти трудно разрешить, какой потребности следует отдать предпочтение, напр., орошению, или снабжению города питьевой водой, или устройству мельницы. Собственник, не имея средств для самостоятельного предприятия, может препятствовать и другим, отказывая им в предоставлении необходимых прав или запрашивая с них чрезмерные цены. Там, где представилось бы наиболее целесообразным создание предприятий крупного масштаба и значения, вырастет несколько мелких и незначительных, существование которых впоследствии затруднит более рациональное использование водной энергии.

Таким образом, современное водное хозяйство не может обойтись без законодательной регулировки и за последние десятилетия созданы образцовые водные законы (кодексы)[122].

В новейших законах находит своё выражение господствующий в водном праве дух солидаризма.

Общность интересов водопользователей настолько велика, что они могут казаться совладельцами. Общности прав нет, но, совместное пользование создает необходимость общего режима. Подобно тому, как едущие по улицам или идущие по тротуарам должны считаться с тем, что и другие имеют право ездить, и ходить, так каждый прибрежный владелец, хотя он самостоятелен в своем праве, должен считаться с тем, что водой этой же реки пользуются и другие прибрежные владельцы. Отсюда так же, как и при надзоре за движением по улице, возникает специальное политическое регулирование.

Где действует начало солидаризма, там неизбежно ограничение прав отдельных лиц в общих интересах и подчинение административному надзору. Почти все водные законы содержат одинаковые по этому вопросу постановления. Они существенно отличаются от обыкновенных частно-правовых норм.

При составлении проекта саксонского водного закона, основные принципы, характеризующие начало публичности в водном праве, были сформулированы следующим образом:

1) Приспособления для пользования постоянно-текущими водами, в частности плотины должны содержаться в таком состоянии, чтобы устранялось бесполезное пользование и бесполезный простой воды.

2) Никто не может пользоваться своим правом так, чтобы причинялся ущерб другому.

3) Каждый владелец плотины или к.л. устройства для орошения и осушения обязан предоставлять другим за соответствующее вознаграждение возможность совместного пользования.

4) Никому не может быть предоставлено особое право пользования водой свыше действительной потребности или при отсутствии целесообразного хозяйственного назначения.

5) При коллизии потребностей власть, во имя достижения лучших хозяйственных результатов, должна быть уполномочена на прекращение права одного в пользу другого или на принуждение владельца к улучшению его устройств в интересах других, в некоторых случаях за соответствующее вознаграждение.

6) При недостатке воды может производиться перераспределение.

7) При наличии ущерба для общего блага могут быть прекращаемы или приостанавливаемы впредь до устранения причин ущерба опасные и вредные способы пользования водой.

8) Власти принадлежит право, при угрожающей опасности, самой распорядиться водами.

9) При долговременном неиспользовании вод, права пользования утрачивают силу.

Эти принципы были приняты законодателями отдельных германских государств и нашли себе полное или частичное выражение в водных законах.

Для тех, кто подошёл бы к современным водным кодексам с обыкновенной цивилистической меркой, они показались бы чудовищными. Права, которые могут быть прекращаемы, приостанавливаемы, перераспределяемы, права, контролируемые и согласуемые с собственной потребностью и интересами других! Это подлинная революция, но и это не все: водные кодексы содержат, как мы увидим, еще и другие поразительные новшества, вроде принудительного сопользования или возложения на собственников обязанностей пользоваться водой целесообразно и поддерживать водные сооружения (плотины). При этом границы между публичными и непубличными водами почти стёрты и государству предоставлена широкая власть поддерживать и направлять всё водное хозяйство таким образом, чтобы содействовать широкому развитию производительных и промышленных сил страны.

4. Принципы солидаризма ясно выражены в следующем положении: «пользование водным течением может быть осуществляемо лишь таким образом, чтобы не было причиняемо ущерба существующим правам пользования и собственности на тех же водах и чтобы всей совокупности управомоченных было возможно использовать воды для их имений с наибольшей выгодой» (Бад. Зак. §14 п.I.).

Эти же начала Баденский Закон 1913г. распространил на ключевые и грунтовые воды, ограничив собственников в интересах выше и ниже лежащих участков (§14 п.5), и обязал лиц, пользующихся водой источников и грунтовыми водами, сооощать подлежащим властям фактические данные об их пользовании (§24 п.6).

Власти не только контролируют, они могут вовсе не допустить такого пользования водой, которое причиняет ущерб другим лицам, но они не вправе отказать в разрешении на устройство такого предприятия, которое преследует цели водоснабжения большого района и когда польза такого предприятия явно превышает ущерб, причиняемый отдельным лицам. Крупные общеполезные предприятия получают всегда преимущество (§ 53), при условии возмещения заинтересованным лицам причиненного им, благодаря преимуществу других, ущерба.

Баденский закон 1913г. более других ограничил права частных собственников. Прибрежные владельцы лишены этим законом многих преимуществ. Все землевладельцы водного бассейна, участки которых, по их положению, свойствам и назначению, могут целесообразно использовать воду, обладают правом на неё на равных основаниях с прибрежными владельцами (§17).

Воды находятся в ведении административных властей. Текучая вода никому не принадлежит, не существует и монопольных прав на пользование ею. Эти права может приобрести всякий, кто обладает возможностью извлечь из них выгоды с наибольшей пользой.

Иначе построен Прусский водный закон 1913г. Он признаёт и проводит начало собственности на воды. Прибрежные владельцы обладают правом собственности на русло, покрытое текучей водой, и, следовательно, они вправе извлекать из этого все выгоды всеми способами пользования. Но общий принцип водного права подчиняет их ограничениям на пользу общую. Водная полиция может принять меры против всякого пользования, которое противоречит общественным интересам.

Пользование водами со стороны собственника не является каким-то особым правом, оно является лишь осуществлением собственности. Поэтому оно носит всецело частно-правовой характер и регулируется началами гражданского законодательства. Согласно § 100 BGB оно охватывает как извлечение доходов (плодов), так и всех других выгод, какие даёт употребление вещи. Помимо всех видов пользования, предоставленных по §25 каждому желающему и которые собственник, в отличие от других, осуществляет, как несомненное право, — он может мочить лен и коноплю, выбирать ил, землю, песок, гравий и т.д., устраивать пристани, купальни, трапы, мосты, контору для сдачи в наём лодок, разные устройства, склады дров и других предметов, катки, катание на лодках и различные виды судоходства, сплава и пр. Но все эти выгоды предоставляются собственнику, лишь поскольку он не выходит из установленных законом границ, т.е. не нарушает полицейских правил, не загрязняет воду, не понижает ее уровня, во вред другим и пр. Всё, что выходит за эти для всех пользователей обязательные границы, требует разрешения (концессии).

Применение ограничительных мер по отношению к собственнику обставлено, однако, некоторыми гарантиями. Ему может быть запрещено не всякое действие, которое вредит другому, как это имеет место при общем пользовании, а только некоторые действия этого рода. В §41 Прусского Закона предусмотрены определенные виды действий, которые собственник не может производить. Другие действия собственника, хотя бы в результате их и возникал вред, не могут быть запрещены ему, раз только не доказано, что он переступил границы своего права.

Однако, принцип солидаризма проявляет себя и в Прусском водном законе. Помимо упомянутых уже установленных в общественных интересах ограничений, закон этот знает ряд принудительных норм, в частности принудительное сопользование. Ограничительные постановления водного закона распространяются даже на замкнутые воды и проникнуты идеей недопущения злоупотребления правом.

5. Принудительное сопользование является одним из самых любопытных и своеобразных ограничений собственности, признанных водным правом. Собственник обязан допускать к соучастию в содержании и пользовании уже существующими плотинами (§33 Бад. Зак.) в тех случаях, когда удовлетворение хозяйственных и домашних надобностей в воде может быть достигнуто наиболее целесообразно при совместном пользовании уже существующими и принадлежащими другим устройствами. Сопользование (если оно не слишком обременяет собственника) допускается на условиях соучастия в расходах, т.е. совместного управления и совместной эксплоатации.

В Прусском Законе принудительное сопользование применяется лишь в отношении приспособлений для осушения земель или спуска отработанных вод (§339 Прусск. зак. ср. § 151 Саксонск. водн. зак.).

Такого же характера постановления о принудительном допущении к переделке, улучшению или перенесению вододействующих сооружений и плотин (§34 Бад. зак., §338 Прусск. зак.). Заинтересованные лица вправе требовать переделки плотины, участвуя в расходах.

В интересах общего блага водная администрация может и по своей инициативе потребовать переделки или укрепления запруд, если это требуется в виду вреда или опасности сооружений, и в этом случае государство принимает на себя издержки, не покрываемые выгодами заинтересованных лиц.

Сами же владельцы, в интересах общего блага, обязаны содержать плотину в надлежащем виде, не снося её и не запуская (§ 99). Право собственности превращается в обязанность, собственность действительно становится социальной функцией.

6. Отметим еще так называемые водные переделы. Согласно ст.ст. 65-67 Бав. Зак., в случаях, когда, вследствие уменьшения воды или по другим причинам, наличной воды оказывается «недостаточно для потребностей управомоченных лиц», допускается перераспределение воды, причем водная администрация получает право выяснить, «не было ли со стороны управомоченного бесполезной траты воды или произвольного неравномерного пользования ею в ущерб другим участникам в пользовании» (ст. 66).

В Саксонском Законе (§ 21) определенно говорится, что «бесполезное употребление и бесполезное запруживание воды» недопустимо.

7. Согласно Баденскому Закону (§ 21), при наличии сталкивающихся интересов, власть может уравновешивать их в порядке примирительного процесса, если только заинтересованные стороны не достигнут добровольного соглашения и не заключат письменного договора о перераспределении воды. Здесь тоже ясно проявляется идея солидаризма. Предполагается, что заинтересованные будут действовать согласно (солидарно), сознавая общую выгоду. Закон не вмешивается и не вносит элемента принудительности, пока не выяснится неспособность сторон к солидарным действиям.

Примирительный процесс известен и Прусскому водному Закону. И он допускает, чтобы в случаях, когда не хватает воды для всех управомоченных, производилось, по требованию заинтересованных лиц, регулирование объема, времени и видов пользования, в соответствии со справедливостью и с принятием во внимание потребностей общего пользования.

8. Возможность согласования и, следовательно, изменения объема прав препятствует закреплению их по принципу старшинства, как это должно быть, при внесении прав в водные книги.

Однако, отсутствие определенности прав может быть не менее вредным для хозяйства, чем недостаток гибкости. Каждый хозяин пересматривает и изменяет свой план хозяйства в соответствии с изменившимися обстоятельствами. Когда много хозяев, и все они связаны общностью интересов, и изменения возможны лишь при условии сговора и солидарности, то необходимо, чтобы авторитетная власть обладала возможностью придти на помощь и своим вмешательством помочь осуществлению необходимых изменений. Отсюда проистекают все те ограничительные и принудительные нормы, которыми пестрит водное законодательство, утверждающее систему солидаризма.

Но если отдельный хозяин не может осуществить своей полезной инициативы, иначе, как только при условии гарантирования status quo, т.е. если за ним будет закреплено определенное право, тогда система переделов и вмешательства в индивидуальное хозяйство с оценкой степени целесообразности его ведения становится положительно опасной. Водные законы должны были предвидеть это, и они нашли выход в системе концессионирования и системе укрепления прав[123].

В порядке концессий предоставляются так называемые особые права пользования, т.е. такие, которые сами собою не возникают или отступают от обычных условий. Права, предоставляемые в порядке концессий, настолько прочны, что даже собственники могут быть заинтересованы в том, чтобы их права на пользование водами были приравнены по силе к концессионным правам. С этой целью Прусский водный закон (§ 86) ввел систему «укрепления» прав (Sicherstellung).

Укрепление сопровождается тем же процессом, как и выдача концессий. Производится подробное обследование, какие интересы частные и общественные затрагиваются предполагаемым предприятием, и выслушиваются возражения заинтересованных лиц, которым дается для этого определенный срок после публикации о предполагаемом предприятии. Решение о выдаче концессии носит, таким образом, характер судебного решения и неудивительно, что право концессионера считается наиболее обеспеченным от каких-либо неожиданных ограничений или отмены. Право на пользование водным течением, основанное на концессии, пользуется значительными преимуществами перед правами, непосредственно вытекающими из предписаний закона, так как оно создает предпринимателю юридическое положение, со всех сторон обеспеченное.

Таким образом, устраняется неопределенность и неустойчивость правового положения, которое создается пересмотром прав и переделами. Но это необходимое отступление от солидаризма может казаться в то же время его осуждением. Лицо, за которым, путем ли концессии или путем «укрепления» прав, прочно зафиксированы известные преимущества, отрывается от группы солидарно связанных пользователей, подчиненных одному общему для всех режиму.

Эта свобода покупается, однако, ценой ряда компенсаций.

При выдаче концессии, на концессионера может быть возложено выполнение ряда обязательств и условий, в интересах общего блага. Так, напр., в Скандинавских государствах концессии на использование силы падения воды (белый уголь) предоставляются с тем, что, по истечении установленного срока от 60 до 80 лет, все устройства переходят безвозмездно к государству; часть добываемой электрической энергии предоставляется по себестоимости общинам и государству; должны быть принимаемы некоторые меры в интересах рабочих, так, напр., в их пользу должна идти прибыль провиантских складов, им должны быть предоставляемы средства и земли для устройства клубов и торговых заведений и др. Иногда государство выговаривает себе право выкупа предприятия и контроля за его деятельностью[124].

Но если бы этого даже не было, то и тогда выдача концессий находила бы себе достаточное оправдание в экономической целесообразности ее. Осуществление дорогого и общеполезного по значению предприятия само по себе является крупной ценностью и вкладом в народное хозяйство. Юридическая система, которая не содействует, а затрудняет возникновение подобных предприятий, причиняет экономический ущерб государству. Солидаризм не должен создавать искусственных связей, не должен опутывать ограничениями свободу хозяйственной деятельности. Это не искусственная система. Он вытекает из естественных потребностей и не должен выходить за пределы действительной необходимости.

9. В водном законодательстве эту мысль могут иллюстрировать также правила о так называемых водных товариществах.

Одной из наиболее плодотворных и прогрессивных идей нашего времени является принцип коллективного и группового сотрудничества. Объединение лиц, связанных общим интересом и осуществляющих коллективно работы, представляющие выгоду для всех участников, приобретает значение публично-правовой организации, но не превращается в государственное учреждение. Членам этого объединения предоставляется свобода самоопределения. Они сами вырабатывают свой устав, намечают цели и определяют круг участников. Они самоуправляются и самооблагаются.

В основе этого сотрудничества лежит все та же идея солидаризма. Водные товарищества представляют один из видов подобного рода объединений, которые во Франции известны под именем синдикальных товариществ.

Солидаризм предполагает достаточную степень сознательности и развитое чувство общественности. Он не навязывается, а органически выростает. Но человеческая природа такова, что без элемента принуждения обойтись нельзя. Опыт организации товариществ синдикального типа показывает, что инициатива отдельных лиц постоянно разбивается об инерцию, противодействие или неподчинение других, пока государство не снабдило их правом принудительного взыскания и правом принудительного присоединения меньшинства[125].

Раз возникшее водное товарищество обязано выполнять поставленную ему цель, то вошедшие добровольно или присоединившиеся по принуждению члены обязаны выполнять возложенные на них по уставу обязанности, под страхом принудительного взыскания.

Но принуждение оправдывается здесь непосредственной выгодой каждого отдельного члена товарищества. Принуждение восполняет недостаток сознательности и недостаток воспитания в духе солидаризма.

Чем меньше будет необходимости в элементе принуждения для укрепления солидаризма, тем больше возможностей для него откроется. Идея гильдейского социализма, социальная теория, которую излагает Коль[126], все это лишь нащупывание и определение тех глубоких процессов, которые совершаются в обществе под влиянием социального перевоспитания его. Солидаризм, в отличие от других принципов, лишён надуманности. Он возникает непроизвольно и, как мы видели, находит себе все более широкое выражение в существующем правопорядке[127].

 

 

ГЛАВА X