Непосредственная демократия в системе народовластия 103

в Древнем Новгороде и ряде других городов-государств, в которых граждане непосредственно участвовали в приня­тии важных государственных и местных решений.

Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлении власти как государственной (в рамках всего государства или субъекта Федерации), так и общественной (в рамках общественного объединения) и местном самоуправлении. Представитель­ные органы должны быть подконтрольны гражданам.

По мнению сторонников непосредственной демократии, ее преимущества состоят в том, что она: дает больше воз­можностей по сравнению с представительной демократи­ей для выражения воли и интересов народа, обеспечивает прочную легитимацию власти, преодоление политическо­го отчуждения граждан; расширяет за счет участия многих людей интеллектуальный потенциал политических реше­ний; развивает общественную активность населения; спо­собствует свободной самореализации и самоутверждению личности, ее развитию в целом; обеспечивает эффектив­ный контроль за политическими институтами и должност­ными лицами; предотвращает злоупотребления властью, отрыв правящей элиты от народа, бюрократизацию чинов­ничества.

Вместе с тем сторонники представительной демократии отмечают слабые стороны непосредственной демократии: низкую эффективность принимаемых решений вследствие недостаточной компетентности, неконтролируемости и без­ответственности населения; повышение опасности возник­новения тоталитаризма и авторитаризма, поскольку массы подвержены идеологическим влияниям и склонны к урав­нительности; нежелание населения участвовать в решении вопросов государственного и местного значения.

Осуществление власти только при помощи непосред­ственной демократии в современном мире нереально. Во-первых, прямое народовластие в обширных по терри­тории государствах невозможно. В современных государ­ствах народ представляет многомиллионную массу, кото­рая не в состоянии совершать юридические действия без помощи других органов. Во-вторых, народ в своей массе совершенно лишен возможности подготовлять и обсуждать законы. Для этого требуется напряженная работа, законо- 104 Глава Е. Народовластие - основа конституционного строя

дательный опыт и подготовка, в силу чего только специ­ально выбранные представители могут с успехом осилить возложенную на них громадную работу.

6.3. Виды институтов непосредственной демократии

К числу институтов непосредственной демократии отно­сятся: референдум; выборы; опросы; публичные слушания; наказы избирателей; отчеты депутатов перед избирателями; досрочный отзыв депутата избирателями; сходы; собрания граждан по месту жительства; обращения граждан в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления; правотворческая (законодательная) инициатива; петиции; собрания и публичные мероприятия.

Референдум

Конституция РФ высшим непосредственным выражени­ем воли народа называет референдум (ч. 3 ст. 3). Референ­дум представляет собой голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, решение которого имеет высшую юридическую силу и обя­зательно для исполнения органами, организациями, граж­данами.

Референдум следует отличать от опроса. Опрос в отличие от референдума есть лишь выявление мнения избирателей, консультирование с ними. Отличительной чертой решения, принятого на референдуме, является его императивный ха­рактер. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или из­менения такого решения. Основную черту решения, при­нятого в результате опроса населения, составляет его реко­мендательный характер.

Референдумы подразделяют на общеобязательные и фа­культативные. Обязательным следует признать рефе­рендум, проведение которого предусмотрено Консти­туцией РФ или другим нормативным правовым актом. Например, обязательным является проведение референ­дума по вопросу объединения двух и более субъектов РФ в один, новый субъект Федерации. Факультативным яв­ляется референдум, проведение которого не обязатель­но. Решение вопроса о назначении референдума зависит

6.3. Виды институтов непосредственной демократии

от усмотрения компетентного органа, ооладающего правом назначать референдум, либо от наличия установленной законом инициативы.

По территории проведения референдумы бывают: феде­ральные, республиканские (региональные) и местные.

Правовое регулирование порядка проведения референ­дума осуществляется Федеральным конституционным за­коном от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и законами субъектов РФ¹. Рассмотрим поря­док проведения федерального референдума.

Субъектом права на референдум является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет и об­ладающий обшей правоспособностью. Не имеют права уча­ствовать в референдуме граждане, признанные судом неде­еспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

На федеральный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) об изменении статуса субъекта РФ, закрепленного Конституцией РФ;

2) о досрочном прекращении или продлении срока пол­номочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президен­та РФ, депутатов Государственной Думы либо о пе­ренесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении пол­номочий лиц, замещающих государственные долж­ности РФ;

4) о персональном составе федеральных органов го­сударственной власти, иных федеральных государ­ственных органов;

5) об избрании, досрочном прекращении, приостановле­нии или продлении срока полномочий органов, об­разованных в соответствии с международным дого­вором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с между­народным договором РФ, а также о создании таких

¹ См., например: Закон Камчатского края от 04.05.2008 № 60 *О местном референдуме в Камчатском крае*; Закон Республики Север­ная Осетия — Алания от 22.12.2006.V» 67-РЗ «О местном референдуме в Республике Северная Осетия — Алания»; Закон Кемеровской области от 17.02.2004 № 8-ОЗ «О местном референдуме».

Глава В. Народовластие - основа конституционного строя

органов, либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным догово­ром РФ;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспе­чению здоровья и безопасности населения;

7) отнесенные Конституцией РФ, федеральными консти­туционными законами к исключительной компетен­ции федеральных органов государственной власти.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сфор­мулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, на него можно было дать только однозначный ответ и была исключена неопределен­ность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и прово­диться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории России, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного поло­жения.

Федеральный конституционный закон «О референду­ме Российской Федерации* предусматривает возможность выдвижения инициативы проведения референдума по тре­бованию не менее 2 млн граждан Российской Федерации. При этом на один субъект РФ должно приходиться не бо­лее 50 тыс. подписей участников референдума, место жи­тельства которых находится на территории данного субъ­екта РФ. Следовательно, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 40 субъ­ектах РФ.

Граждане Российской Федерации, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу, состоящую из региональных под­групп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу инициативной груп­пы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа.

Избирательная комиссия субъекта РФ, получив хода­тайство о регистрации региональной подгруппы, уведом-п«рт ПИК РФ о вшюосе референдума. ЦИК РФ в течение

6.3. Виды институтов непосредственной демократии

10 дней со дня первого такого уведомления проверяет соот­ветствие вопроса референдума требованиям федерального конституционного закона и принимает соответствующее решение.

Если ЦИК РФ установила несоответствие вопроса ре­ферендума требованиям федерального конституционного закона, она доводит это решение до сведения всех избира­тельных комиссий субъектов РФ.

Если ЦИК РФ установит соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему докумен­тов требованиям федерального конституционного закона, она в течение 10 дней принимает решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума. В ре­гистрационном удостоверении, выданном инициативной группе, указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

Сбор подписей в поддержку инициативы проведения ре­ферендума осуществляется в течение 45 дней со дня, следу­ющего за днем регистрации инициативной группы по про­ведению референдума.

Подписные листы представляются в ЦИК РФ, которая организует проверку соблюдения порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, оформ­ления подписных листов и достоверности сведений, содер­жащихся в подписных листах. По итогам проверки ЦИК РФ принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Не позднее чем через 10 дней со дня поступления до­кументов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу рефе­рендума. В случае положительного заключения Конститу­ционного Суда Президент РФ назначает референдум.

Подготовку и проведение референдума обеспечивают комиссии референдума: ЦИК РФ, избирательные комис­сии субъектов РФ; территориальные избирательные комис­сии или избирательные комиссии муниципальных образо­вании, а также специальные территориальные комиссии Референдума в случае их сформирования, участковые из-ирательиые комиссии референдума. Специальные терри­ториальные комиссии могут быть сформированы ЦИК РФ Для руководства деятельностью участковых избирательных