Представительные и исполнительные органы местного самоуправления: порядок формирования, структура, компетенция, взаимоотношения с органами государственной власти.

В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на исполнительные и представительные.

Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов, которые не могут передаваться исполни тельным органам власти. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Обычно представительный орган местного самоуправления со стоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Феде рации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями граждан.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям деятельности представительного органа местного само управления и имеют постоянный административный аппарат. На правления работы комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на протяжении длительного времени. В качестве примера можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения определенных вопросов (например, для под готовки законопроекта, выработки стратегии, проведения согласи тельных процедур). Постоянный штат служащих в комиссиях не создается. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она расформировывается.

Территориальные группы создаются для согласованного выражения интересов населения отдельных территорий внутри муниципального образования. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие депутаты.

Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключи тельной компетенции представительного органа местного само управления должны приниматься только общим решением. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого от ношения или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем, вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами в со ответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто необходимо не только исполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего. Местным самоуправлением могут использоваться такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а система представительных органов с заранее определенными полномочиями для каждого: бюджетные органы, налоговые органы, контрольные органы и др.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется четко установить место и функции каждой его составляющей. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, от носящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а определенным должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом — аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, занимающиеся делопроизводством, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить органы, ведающие только определенными вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Хотя, конечно, могут создаваться и специальные органы для решения узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов. Например, может создаваться комиссия по вопросам безопасности, в которую могут входить представители местной администрации, представительного органа местного самоуправления, органов правопорядка. Комиссия может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного само управления.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Избираемый населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом глава муниципального образования, не входящий в состав представительного органа, обладает правом подписи нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом. В уставе может быть предусмотрено право главы муниципального образования на отклонение нормативных правовых актов представительного органа. При отклонении нормативного правового акта глава муниципального образования дол жен направить его с мотивированным заключением в представительный орган для повторного рассмотрения. В случае отклонения представительным органом заключения главы муниципального образования нормативный правовой акт подлежит подписанию главой муниципального образования. Глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа, правом отклонения нормативных правовых актов не обладает. В случае разногласий между представительным органом и должностными лицами муниципального образования по поводу принятия нормативных правовых актов они разрешаются в порядке, установлен ном уставом муниципального образования или в судебном порядке.

Применение того или иного типа организации структуры местного самоуправления зависит от множества факторов: численности населения муниципального образования, от исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических особенностей территории, от объема и сложности вопросов, решаемых органами местного самоуправления, от социальной, политической, экономической ситуации в регионе и др.