Понятие и цели государственной социальной помощи

 

Переход России к формированию рыночной экономики привел к становлению нового вида социального обеспечения – социальной помощи. Ее возникновение обусловлено появлением такого массового явления, как бедность значительной части населения, включая работающих граждан.

Впервые понятие государственной социальной помощи было дано в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи». Это определенные денежные выплаты (пособия, субсидии, компенсации), а также предоставление жизненно необходимых товаров только малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

До принятия этого закона в отечественном законодательстве существовало определение «малообеспеченные граждане», «малообеспеченные семьи». Этим самым государство признавало существование граждан, нуждающихся в дополнительной социальной помощи или поддержке. Иными словами, уровень их материального положения был недостаточным, и он поддерживался разными способами.

Предоставление каких-либо видов социального обеспечения, например пенсий, социальных услуг, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания, должен осуществляться согласно принципам, установленным в праве социального обеспечения. К числу важнейших принципов социальной защиты (и социального обеспечения как одной из ее частей) следует относить адресность социальных выплат и выдач. Она предполагает правильное определение материально нуждающихся граждан, что может достигаться разными способами. Во-первых, оценкой материального положения отдельных лиц или семей. (За рубежом правовое понятие «материальное положение» не используется. В таких случаях речь обычно идет об оценке «уровня доходов» или «уровня потребления».) Во-вторых, установлением адресности, основанной на определенных показателях, статистически связанных с нуждаемостью. В-третьих, созданием механизма самоадресования (на основе самозаявительной процедуры).

До принятия закона о государственной социальной помощи точного и конкретного понятия данного вида помощи на законодательном уровне не существовало. Поэтому на практике иногда допускалось произвольное толкование самого термина «государственная социальная помощь». Такое положение дел в некоторых случаях приводило к ограничению прав на ее получение отдельными категориями граждан.

Контингент получателей помощи, ее виды, формы и размер определялись местными органами социальной защиты населения с учетом имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Такой подход к понятию государственной социальной помощи зачастую ограничивал круг лиц, которые могли бы получать социальную помощь. Иными словами, государством не гарантировалось обязательное получение малообеспеченными слоями населения социальной помощи, не устанавливался ее минимальный размер, не был четко очерчен круг лиц, которые могли бы получать такую помощь, а также порядок ее получения. В результате данная неопределенность и отсутствие четко установленных критериев нуждаемости приводили к тому, что лица, которые особо нуждались в поддержке государства, оказывались законодательно незащищенными, что еще больше ухудшало их материальное положение.

В настоящее время категории малоимущих семей, малоимущих одиноко проживающих граждан определяются согласно критериям нуждаемости данных групп населения. Само понятие «нуждаемость» можно определить как материальное положение, при котором индивидуальный доход гражданина или среднедушевой доход семьи по не зависящим от них причинам ниже прожиточного минимума. В этом случае семья (одиноко проживающий гражданин) признается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи.

При оценке уровня жизни населения принято выделять четыре социальные категории: бедные, малообеспеченные, относительно обеспеченные, состоятельные и богатые.

К бедным относятся те граждане, доходы которых позволяют приобретать продукты питания в таком объеме, чтобы не умереть с голоду.

Малообеспеченные граждане на свои доходы (если они в 2 раза выше минимума) могут покупать достаточное количество продуктов, более качественно, а если сэкономят на питании, то и что-то из одежды.

К относительно обеспеченным слоям населения причисляются те лица, которые помимо возможности покупать более дорогие и разнообразные продукты питания могут без проблем менять одежду, пользоваться услугами химчистки, прачечной, парикмахерской, приобретать предметы длительного пользования в быту (мебель, холодильник и пр.). Как правило, к таким относятся лица, у которых среднедушевой доход составляет три прожиточных минимума.

Состоятельными и богатыми признаются те граждане, доходы которых превышают бюджет высокого достатка: они имеют имущество и банковские счета не только в России, но и за рубежом и т. п.

Преобладающим в государственной социальной политике должен стать принцип адресной помощи, базирующийся на объективных критериях и всесторонних показателях жизни человека. Они в свою очередь должны быть направлены на снижение уровня социального неравенства, обеспечения доступности необходимых материальных и социальных благ. Ведь необходимость в материальной поддержке малообеспеченных категорий граждан, как правило, связана с экономическими причинами.

В условиях цикличности экономических кризисов всегда вероятна нестабильность уровня жизни подавляющего большинства населения любого государства. Естественно, что существование бедных и рост их бедности в таких условиях неизбежны.

Современное социально-экономическое положение характеризуется тем, что подавляющее большинство населения (за исключением незначительного процента самых богатых) попало в зону риска. Бедными могут стать любой человек и любая семья. Речь идет не только о дороговизне жизнеопределяющих продовольственных товаров, но и о других показателях.

В основу социального развития государства на будущие десятилетия должны быть заложены главные приоритеты и сосредоточены имеющиеся у государства ресурсы, предназначенные для поддержания государственных минимальных стандартов жизни населения (по потреблению продовольствия и лекарств, тепловой и электрической энергии, транспортного и коммунального обслуживания, необходимых услуг и др.).

Вопрос о приоритетах – это по существу вопрос о содержании общественного договора между гражданами и государством, в том числе об обязанностях последнего: что оно должно и что может реально им дать. Неуклонное соблюдение такого договора и достижение приоритетных целей – необходимое условие успешности внутренней социальной политики государства, если оно хочет сохранить собственное население и соответственно себя. Следовательно, необходимо тщательно разработать все положения такого общественного договора, учитывая экономические и правовые возможности государства.

Помимо финансовых ресурсов, направленных на преодоление бедности, должны быть задействованы правовые возможности государства. (Под ними мы понимаем юридические средства воздействия на социальную сферу жизни общества, включая социальное обеспечение.) В данном случае речь идет о необходимости проведения кодификационных работ в области социального обеспечения. В идеале целесообразно было бы приступить к разработке кодекса законов о социальном обеспечении в Российской Федерации (Социального кодекса РФ) или основ законодательства о социальном обеспечении. Наличие такого акта сняло бы многие противоречия, существующие в социальном обеспечении и социальном обслуживании, позволило бы провести унификацию всего отраслевого законодательства, в том числе ограничило бы количество льгот, и т. д.

Прежде чем приступить к таким изменениям, необходимо четко сформулировать и законодательно установить принципы государственной социальной политики в целом. Их отсутствие ведет к снижению роли государства в сфере социальной защиты населения. Поэтому не случайно, что в регионах зачастую принимаются решения, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам.

К числу отличительных признаков определения государственной социальной помощи необходимо отнести указание на источники ее финансирования. В соответствии со ст. 5 Закона о государственной социальной помощи ими являются средства бюджетов субъектов Российской Федерации и средства местных бюджетов. В случае недостаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на оказание данной помощи такие средства выделяются субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации или дополнительных источников в порядке, установленном законодательством. Это значит, что при принятии и утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации должны учитываться реальные средства, направляемые на оказание социальной помощи малоимущим слоям населения.

Следующим характерным признаком государственной социальной помощи является ее предоставление в виде денежных выплат и натуральных выдач[251]. Денежные выплаты предоставляются малоимущим гражданам в виде доплат к пенсиям.

Определение государственной социальной помощи, теперь закрепленное на законодательном уровне, можно рассматривать как гарантию в деле реализации гражданами своих конституционных прав.

В законе о государственной социальной помощи сформулированы цели государственной социальной помощи, а именно:

♦ поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднеднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации;

♦ адресное использование бюджетных средств;

♦ усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;

♦ создание условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг (хотя, на наш взгляд, в таком виде такая цель в большей степени относится к сфере социального обслуживания населения);

♦ сокращение уровня социального неравенства (при сохранении значительной дифференциации в заработке и трудовых доходах между низкооплачиваемыми и высокооплачиваемыми категориями работающих лиц такая цель представляется декларативной);

♦ повышение доходов населения.

Для достижения этих целей потребуется: а) восстановление роли доходов от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов населения, важнейшего стимула развития производства и повышения трудовой активности работников; б) обеспечение справедливого распределения на основе инвестирования и совершенствования системы индивидуального налогообложения; в) стимулирование использования доходов от трудовой и предпринимательской деятельности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования социально значимых программ, направленных на формирование базовых условий жизнедеятельности, улучшение жилищных условий, медицинского обслуживания, получения образования; г) предотвращение, с одной стороны, массовой безработицы, а с другой – непрепятствование высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики; д) усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан на основе квалифицированного учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий и оказания помощи и т. д.

При реализации целей социальной помощи органы исполнительной власти должны учитывать следующее.

Обеспеченность человека, групп и слоев населения в целом неразрывно связана с их потребностями. Потребности – это нужда в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма человека, социальных групп населения, общества в целом; это внутренний побудитель их социальной активности. Осознанные потребности выступают в качестве интересов человека. Факторы, которые обусловливают удовлетворение потребностей людей, разнообразны. К ним относятся: объем и структура производства, численность и половозрастной состав населения страны; общественно-политический и экономический строй общества, его социальная структура; величина и распределение национального дохода; денежные доходы населения, распределение их между различными группами и слоями населения; имеющиеся товарные фонды, цены на товары и услуги и др.

Все эти обстоятельства тесно взаимодействуют между собой, но их влияние друг на друга неодинаково на разных этапах развития человеческого общества. На наш взгляд, в современных условиях России в первую очередь должны учитываться факторы, касающиеся содержания социальной политики, направленной на поддержание и повышение уровня жизни населения. Ведь уровень жизни характеризует меру и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей преимущественно в их количественном измерении (в денежных и натуральных единицах). Он включает такие показатели: уровень национального дохода, размер оплаты труда, реальные доходы, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продовольственных и непродовольственных товаров, продолжительность рабочего и свободного времени, жилищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т. д. Такое широкое толкование уровня жизни характеризует экономическое положение населения страны в целом.

В узком смысле он означает уровень удовлетворения потребностей отдельной личности и соответствующий ему уровень доходов. Поэтому чаще всего в качестве обобщающего показателя уровня жизни населения, удовлетворения его материальных и духовных потребностей рассматривают реальные доходы населения. Они характеризуют количество приобретаемых материальных благ и услуг с учетом изменения розничных цен и расходов на выплату налогов, а также других обязательных платежей. Важный показатель уровня жизни, избранный в современной России, – прожиточный минимум, который является своеобразной точкой отсчета бедности, ее определения. Бедные, или малоимущие – это лица, у которых месячный доход на одного члена семьи ниже прожиточного минимума. Российское общество крайне дифференцированно по уровню материального положения различных слоев и групп населения. Разрыв доходов 10 % наиболее и наименее обеспеченного населения за последние годы увеличился в десятки раз. По-прежнему более 1/3 (по отдельным оценкам – 2/3) населения страны имеют доходы ниже среднего уровня, миллионы людей постоянно недоедают, к числу последних относятся и малоимущие. По разным данным, 24 % населения (35,9 млн человек) получают доходы (официально декларируемые) ниже прожиточного минимума.

Регулирование уровня жизни населения должно стать одним из основных направлений деятельности государства. Крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, социальным взрывам, разрушению производительных сил, гибели людей. Следовательно, основной целью государственной социальной помощи должна быть поддержка малоимущих групп населения – семей и одиноких граждан, которые находятся за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым.

Итак, первоначально Закон о государственной социальной помощи был направлен на оказание социальной помощи малоимущим гражданам, по существу – бедным.

В 2004 г. в России началась административная реформа[252]в целях разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Реформа повлекла за собой изменения и в нормах Закона о государственной социальной помощи. Теперь многие социальные льготы и виды социальной помощи устанавливаются правовыми решениями соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Так, изменились подходы к содержанию социальной помощи. Дополнен и круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь. Стал разнообразным перечень предоставляемых видов помощи лицам, указанным в законе, и пр.