Глава 10. Экономическая политика

Эволюция экономической политики в России

Ретроспективно экономическая политика России может быть разделена на следующие этапы:

- первая половина 1990-х гг.;

- вторая половина 1990-х – начало 2000-х гг.;

- современный этап.

В первой половине 1990-х гг. руководство страны преследовало прежде всего такие цели, как обеспечение минимальной социально-экономической стабильности и проведение системных реформ. В условиях экономической катастрофы, начавшейся еще в конце 1980-х гг. в СССР, реализация такой цели, как максимизация общественного благосостояния, была нереальной. Приходилось решать в первую очередь задачи обеспечения критического им­порта (т.е. крайне необходимого для жизнеобеспечения страны), получения товарных креди­тов и помощи из-за рубежа (производство многих жизненно важных товаров и услуг в Рос­сии начало падать еще в конце 1980-х гг. и продолжалось не один год, а международные ре­зервы для их закупки были практически исчерпаны), сокращения гиперинфляции и поддер­жания минимального необходимого функционирования финансовой системы, инфраструк­туры и социального сектора.

Одновременно в эти годы активно осуществлялись системные реформы, нацеленные на трансформацию социалистической экономики в капиталистическую. Для этого прежде всего осуществлялась либерализация хозяйственной жизни через ликвидацию государствен­ного директивного планирования (были отменены пятилетние и годовые народнохозяйст­венные планы), введение свободных цен, приватизация государственной собственности, принятие рыночного хозяйственного законодательства. Однако реализация этой цели проис­ходила противоречиво, а последствия тогдашних системных реформ будут сказываться в нашей стране еще не одно десятилетие. Дело в том, что многие из системных реформ прово­дились ускоренными темпами (в стиле «шоковой терапии»), были ориентированы на инте­ресы узких слоев и к тому же сопровождались серьезными ошибками. Так, проводилась не просто приватизация, а ускоренная приватизация, которая привела к радикальному перерас­пределению доходов (индекс Джини за 1992-1995г. подскочил в полтора раза) и появлению массы неэффективных собственников, приобретших эту собственность за символическую плату (на основании подхода, что для быстрого восстановления экономики необходимо как можно быстрее создать слой предпринимателей). Разовое освобождение цен в начале 1992г. в условиях нехватки товаров и услуг в сильно монополизированной экономике привело к росту потребительских цен в том же году на 1600%, в результате чего борьба с развязанной тогда инфляцией идет до сих пор. До сих пор применяется тогдашняя дефляцион­ная мера в виде активного сдерживания роста денежной массы, которая погубила многие российские производства, так вела к острой нехватке кредита для предприятий и низкому спросу вслед­ствие падения доходов подавляющей части населения.

Во второй половине 1990-х – начале 2000-х гг., по мере выхода из экономической ка­тастрофы, экономическая политика могла преследовать уже все три цели. В конце этого пе­риода стала проводиться политика повышения общественного благосостояния на базе повы­шения минимальных доходов работающих и пенсионеров, удалось заметно повысить уро­вень экономической и социальной стабильности (резко снизилась инфляция, госбюджет из дефицитного превратился в профицитный, начал уменьшаться внешний долг), продолжались системные реформы, хотя и не в стиле «шоковой терапии».

Однако из-за советского наследия высокой монополизации ряда отраслей, ускоренной приватизации многих предприятий этих отраслей, господдержки крупного бизнеса и равно­душия к малому бизнесу в стране начал формироваться олигархический капитализм, для ко­торого характерна концентрация экономических активов в руках немногих физических лиц (олигархов). Экономическая политика стала все заметнее подчиняться их интересам, точнее, интересам бизнес-групп, во главе которых обычно стоял узкий круг частных предпринима­телей (в отличие от развитых экономик, в которых активы бизнес-групп сильно разводнены).

Современный этап экономической политики начался после того, когда госаппарат смог в течение нескольких лет (начало-середина 2000-х гг.) подчинить своим интересам олигархи­ческий капитализм, а затем начал с ним переплетаться, проникая также в средний и малый бизнес. В результате российский вариант капитализма, имевший в начале 1990-х гг. шансы стать демократическим капитализмом (типичен для развитых стран и характеризуется прежде всего доминированием миноритарных собственников в средних и особенно крупных компа­ниях), превратился в середине 1990-х – начале 2000-х гг. в олигархический капитализм, а в последующие годы - в олигархический госкапитализм на основе переплетения госаппарата с бизнесом, особенно крупным, при доминировании государства. Подобный госкапитализм во многом определяет специфику современной российской экономической политики.

Специфика государственного вмешательства в экономику

В России масштабы госвмешательства в экономику заметно выше, чем в странах схо­жего уровня развития (см. 2.1). Важной, но не главной причиной этого являются большие размеры госбюджета и государственной собственности: доходы всего российского бюджета (бюджета центрального правительства) по отношению к ВВП велики, но находятся на уровне стран схожего уровня развития - 35-40%, а государственная собственность также ве­лика, но уже давно сильно уступает частной собственности – с середины 1990-х гг. доля го­сударства в основных фондах составляет 23-30%.

Повышенная степень госвмешательства в российскую экономику объясняется другим - возможностями госаппарата в союзе с подконтрольным ему бизнесом активно использовать экономическую политику как рычаг для реализации не столько общенациональных, сколько собственных интересов. В экономической теории такая ситуация описывается термином «захват власти (захват государства)» (state seizure, state capture), который можно трактовать как осуществление экономполитики прежде всего (но не исключительно) в интересах узкого слоя, который для этого использует административный ресурс. В результате (используем ин­ституциональную терминологию) имеет место нецелевое использование институтов (мани­пулирование ими для имитации законности, подчинение их узкой группе для получения ренты, использование в качестве прикрытия противозаконной деятельности, эксплуатация информационной асимметрии и т.п.)[22]. Это составляет важную особенность российской эко­номполитики.

Доказательством данного тезиса является характер реализации за последние два деся­тилетия всех трех главных целей экономической политики (если исходить из базовой теории экономической политики). Так, рост благосостояния в стране произошел, но лишь у верхнего квинтеля (резкое повышение его доли в денежных доходах населения обеспечило ему увели­чение благосостояния даже в условиях экономической катастрофы 1990-х гг.), в то время как у остальной части общества за прошедшие два десятилетия наблюдалось лишь восстановле­ние к 2008г. дореформенного уровня жизни, да и то далеко не у всех. Государству удалось добиться социально-экономической стабильности, но лишь спустя десятилетие после начала системных реформ, причем прежде всего за счет увеличения притока нефтедолларов и соз­дания огромных международных и других государственных резервов, а не на базе техниче­ской модернизации экономики. Были проведены широкие системные реформы и в России заложены основы рыночной экономики, но не столько на базе малого и среднего бизнеса и восстановления наукоемких производств, сколько на базе наиболее простых, но высокодо­ходных отраслей, контроль над которыми ныне осуществляет госаппарат и/или связанный с ним крупный бизнес. Статистическим доказательством вышеуказанного тезиса могут быть данные опросов, ежеквартально проводимых бюллетенем ИМЭМО РАН «Российский эко­номический барометр» с 1992г.: доля руководителей российских промышленных предпри­ятий, одобряющих экономическую политику правительства, не поднималась выше 20-22% за все время опросов.

Для осуществления политики, часто не совпадающей с общенациональными интере­сами, правящая элита не сильно заинтересована в прозрачности экономполитики. Отсюда очень высокий процент российских предпринимателей, которые не понимают экономиче­ской политики правительства (по данным «Российского экономического барометра», доля таких руководителей промышленных предприятий в отдельные годы доходила до 62%). А низкий уровень демократии, ставящий Россию близко к авторитарным режимам, добавляет к непрозрачности и высокую непредсказуемость экономполитики. Отсюда еще одна важная особенность современной российской экономполитики – ее невысокая прозрач­ность и пред­сказуемость.

В то же время есть некоторые признаки ослабления государственно-олигархического характера экономполитики. Это выведение пенсий на уровень прожиточного минимума к 2010г., перевод малого бизнеса с начала 2000-х гг. на сниженное налогообложение, попытка подъема наукоемких производств через создание инновационной системы, финансируемой государством, а также усиление экономического программирования и прогнозирования. Од­нако о действительном прогрессе в характере российской экономполитики можно будет го­ворить, если мы увидим реальные подвижки прежде всего в решении двух главных проблем российской институциональной среды– коррупции и защиты прав собственности. Представ­ляется, что лишь в этом случае возможна эволюция государственно-олигархической эконом­политики в сторону политики, характерной для стран государственного капитализма (Япо­нии, Южной Кореи и других). Варианты эволюции в сторону олигархического или демокра­тического капитализма кажутся менее вероятными, прежде всего из-за того, что нынешний уровень зрелости гражданского вряд ли совместим с олигархическим капитализмом, но в то же время недостаточно высок для демократического капитализма.

Инструменты экономической политики

В российской экономической политике используются почти все классические инстру­менты экономполитики. Однако есть немало специфики как в подборе этих инструментов, так и в характере их использования, что отражает государственно-олигархический характер российской экономполитики.

Для нее характерно заметное предпочтение административно-правовым инструмен­там, причем не столько правовым (это принимаемые Федеральным собранием законы), сколько административным (это разрешения, запреты, нормы, стандарты и другие подзакон­ные акты и документы исполнительной власти). Подобное явление объясняется тем, что если первые инструменты определяют долговременные и обычно довольно либеральные «правила игры», то вторые инструменты позволяют госаппарату контролировать российский бизнес по своим, часто меняющимся и довольно жестким правилам с сильной коррупционной окра­ской. Первые формируют сравнительно либеральное «лицо» российской экономполитики, а вторые – его бюрократическую «изнанку», формирующую высокую «административную на­грузку» на отечественный бизнес (в России их часто называют административными барье­рами). Обратим внимание на то, что и среди правовых документов недостаточно тех, кото­рые формируют сильную защиту прав собственности и жесткое преследование коррупции.
Хотя российская экономполитика активно использует экономические инструменты, в том числе налогово-бюджетные, денежно-кредитные и внешнеэкономические, а по масшта­бам их использования Россию вполне можно считать рыночной экономикой, но характер их использования также отражает государственно-олигархическую специфику. Так, из фис­кальных (налогово-бюджетных) инструментов особое внимание уделяется не инструментам поощрения экономического роста, а такому инструменту, как создание государственных ре­зервов, что, с одной стороны, является защитой от опасных для сырьевой экономики колеба­ний мировых цен на экспортируемое сырье, а с другой - средством стерилизации излишней, с точки зрения Минфина РФ, денежной массы. Обращает на себя внимание слабый государ­ственный контроль над деятельностью денежно- кредитного сектора, особенно банковского: Банк России только разворачивает компанию по выявлению реальных владельцев россий­ских коммерческих банков (большинство из этих банков является «карманными», то есть принадлежащими различным бизнес-группам, а фактически – олигархам) и не имеет реаль­ных рычагов воздействия на ставку банковского процента, устанавливаемую коммерческими банками. Во внешнеэкономической сфере не наблюдается активного использования инстру­ментов поддержания экспорта готовой продукции, но зато уже в начале 2000-х гг. были от­менены ограничения на вывоз капитала из России. Подобную специфику можно охарактери­зовать как проолигархическую.

Высока и коррупционная окраска инструментов экономполитики. Примером может быть такой важный инструмент, как государственные заказы, рынок которых составляет бо­лее 10% ВВП. В результате сговора чиновников и бизнесменов коррупция ежегодно по­гло­щает, по оценке, 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа, что ведет к стремительному росту его стоимости, так как для выплат взяток чиновникам (а по опросу за 2009, около 40% респондентов ответили, что для получения госзаказа всегда, часто или ино­гда дают взятки) нужно фактически закладывать эти взятки в стоимость госзаказа. Так, в 2008г. московское правительство предлагало 67 млрд.руб. за строительство первых четырех километров Четвертого транспортного кольца, т.е. более 700 млн.долл. за километр трассы, хотя она проходит по пустырям, застроенным гаражами (за них предлагалось дополнительно еще 13млрд.руб в качестве компенсации гара­жевладельцам) [23]. Госзаказ размещается на базе торгов, но честные торги на поставку продук­ции для государственных нужд составляют, по оценке, лишь около 10% от общего количества проводимых открытых конкурсов[24].

Основные направления экономической политики

Как и в большинстве стран мира, в российской экономполитике доминирует финансо­вая политика, то есть госрегулирование налогово-бюджетной, денежно-кредитной и валют­ной сфер. Довольно активны внешнеэкономическая политика, а также социальная. Меньше внимания уделяется промышленной и региональной политике и особенно - антимонополь­ной.

Невысокая активность государства в проведении промышленной политики объясня­ется отчасти тем, что ряд отраслей реального сектора сравнительно успешно управляется ча­ст­ным бизнесом (это металлургия, часть химии, целлюлозно-бумажная и пищевая промыш­ленность). Активная экономполитика требуется прежде всего в сильно упавших отраслях машиностроения и легкой промышленности, но вывести их на приемлемый уровень конку­рентоспособности можно лишь в долгосрочной перспективе, да и то не все (примером может быть национальное автомобилестроение, безуспешно поглотившее уже довольно много го­сударственных средств). Поэтому главное внимание в государственной промполитике уделя­ется жизнеобеспечивающим видам деятельности – сельскому хозяйству, оборонно-промыш­ленному комплексу, связи и транспорту (особенно экспортоориентированному трубопровод­ному) и наиболее рентабельному, высококонкурентоспособному и находящемуся частично в госсобственности виду экономической деятельности – энергетике.

Схожим образом можно объяснить и невысокую активность региональной политики – ведь она требует больших и не приносящих быстрой отдачи бюджетных расходов, которые к тому могут попасть в руки региональных коррумпированных элит. Так, попытка федераль­ных властей с середины 2000-х гг. активизировать развитие Дальнего Востока потребовала вначале длительной «зачистки» этого региона от наиболее одиозных местных политиков. Что касается антимонопольной политики, то ее активное проведение противоречит сути оли­гархического госкапитализма, хотя есть признаки ее активизации (в 2009г. был принят огра­ничивающий монополизм торговых сетей закон «О торговле», в 2010г. - ограничивающий монопольное ценообразование в фармацевтике законопроект «Об обращении лекарственных средств»).

Экономический кризис 2008-2010 гг. отчетливо продемонстрировал опасность для всех групп общества, в том числе для правящей элиты, сырьевого характера российской эко­номики и необходимость ее модернизации. К тому же в ходе этого кризиса госаппарат был вынужден активизировать промполитику для спасения ведущих предприятий самых разных отраслей. Поэтому можно предположить, что в послекризисные годы промышленная поли­тика будет активнее. К тому же без активной промполитики сложно достичь конечной цели российской экономической стратегии – модернизации страны, так как она невозможна без современной промышленности, особенно обрабатывающей.

Экономическое программирование и прогнозирование

В первой половине 1990-х гг. экономическое программирование и прогнозирование носило в России преимущественно краткосрочный характер, однако впоследствии размах среднесрочного, а затем и долгосрочного программирования и прогнозирования стал нарас­тать. Ныне в стране действуют программы и прогнозы разного временн’ого горизонта.

Базу для краткосрочного (частично среднесрочного) программирования и прогнози­рования закладывают такие ежегодные документы, как послание президента Федеральному Собранию, бюджетное послание президента, Основные направления единой государствен­ной денежно-кредитной политики, подготавливаемые Банком России. На этой базе состав­ляются ежегодные проекты федерального бюджета. Причем со второй половины 2000-х гг. они стали скользящими и составляются на три года вперед (подробно – на первый год, кратко – на два последующих года). В свою очередь, федеральный бюджет является основой для составления расширенного бюджета (бюджета расширенного правительства), который охватывает доходы и расходы не только федерального, но и региональных правительств, а также государственных внебюджетных фондов (пенсионных, медицинского и социального страхования). Он составляет 35-40% российского ВВП.

Базой для среднесрочного прогнозирования являются федеральные целевые про­граммы (ФЦП). Их несколько десятков (53 ФЦП в начале 2010г.), в том числе по развитию государственных институ­тов, социальной и транспортной инфраструктуры, регионов, науки и техники, проблемам молодого поколения, безопасности и экологии. Целевая программа состоит из следующих разделов: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; ос­новные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных меро­приятий; обоснова­ние ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государ­ственных заказчиков; оценка социально-экономической и экологиче­ской эффективности це­левой программы. В федеральном бюджете 2010г. на выполнение ФЦП планируется отвести 15% всех расходов, а последующие четыре года – более 50%.

В дополнение к ним использу­ется Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП), предна­значенная на финансирование отдельных проектов (а не программ, как в предыдущем слу­чае), ведомственные целевые про­граммы (предназначены для решения так­тических про­блем), а также 5 национальных проек­тов (сельское хозяйство, образование, здравоохранение, жилье, школа). В тоже время заме­тим, что все эти программы и проекты основаны на госза­купках, то есть одном из самых коррумпированных инструментов эконом­политики (см. 5.1). Минфин планирует превратить все ФЦП и ФАИП в государственные программы, которые будут основываться не на твердой смете расходов, а будут более гиб­кими в вопросах того, сколько средств нужно по ходу их реализации. Подобная трансформа­ция целевых программ в государственные рассматривается как главная мера по повышению эффективности бюджета (см. гл.14).

В долгосрочном программировании доминирует принятая в августе 2008г. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция-2020), а также долгосрочные отраслевые программы (вроде Энерге­тической стратегии России на период до 2030г.).

Концепция долгосрочного социально-экономического развития является важным ин­струментом индикативного планирования, потому что на базе довольно подробного прогноза описывает вероятные перспективы развития России и ставит перед ряд целей. Среди них увеличение душевого ВВП по ППС до 30 тыс.долл. в 2020г. (т.е. до 70% от среднего уровня стран ОЭСР, тогда как в 2007г. российский показатель составлял 42%), повышение доли России в мировой экономике до 4,3% (что позволит нашей стране войти в пятерку мировых лидеров по объему ВВП), рост масштабов присутствия России на мировых рынках высоко­технологичных товаров и интеллектуальных услуг, увеличение предстоящей продолжитель­ности жизни и образовательного уровня, снижение масштабов дифференциации доходов. Все это предполагается осуществлять на базе «перехода российской экономики от экс­портно-ориентированного к инновационному социально-ориентированному типу развития», то есть социально-экономической модернизации.

В то же время Концепция-2020 недоста­точно описывает инструменты и рычаги, с помощью которых можно осущест­вить этот переход. Так, в ней во­обще обойден вопрос о политической модернизации, которая и позволила бы снять нынеш­ние главные барьеры на пути социально-экономической модер­низации – недостаточную за­щиту прав собственности, высокую коррупцию, сильные адми­нистративные барьеры, недос­таточную прозрачность и предсказуемость экономической по­литики. Говоря по-другому, это заслуживающая внимания попытка социально-эко­номической модернизации страны на базе оптимистического прогноза, но без твердо выраженного желания правящего слоя по­делиться властью с остальной частью общества.

К тому же из-за кризиса 2008-2009гг. правительство было вынуждено через год после принятия Концепции-2020 внести коррективы в ряд ее целевых установок. Так, в обновлен­ной версии Концепции-2020 вместо повышения ВВП за 2009-2012гг. на 28% планируется в 2012г. лишь восстановить его до уровня 2008г., а вместо повышения за этот период реальных дохо­дов населения на 39% планируется увеличить их лишь на 3%, так как примерно в таких же размерах скорректирован рост производительности труда (рост вместо 31% на 3%).

Механизм экономической политики и его эффективность

В России основные направления экономической политики устанавливает президент и его администрация, а разрабатывает и проводит в жизнь правительство (прежде всего Минэ­кономразвития и Минфин) вместе с Банком России. С организационной точки зрения это двухуровневая система, как и в ряде других стран схожего политического устройства.

Насколько эффективно работает механизм экономической политики в России? Он все лучше справляется с решением текущих задач (сбор налогов, осуществление госрасходов, текущее регулирование хозяйственной жизни) и даже с неординарными ситуациями вроде экономических кризисов - сравним катастрофические последствия кризиса первой половины 1990-х гг. с тяжелыми, но не катастрофическими последствиями кризиса 1998г. и с еще ме­нее тяжелыми последствиями кризиса 2008-2009гг. Однако с решениями перспективных за­дач (см. гл.8) он справляется плохо: медленно решается задача модернизация страны, почти не решается проблема освоения восточных и северных пространств России, с трудом смягча­ется демографическая проблема, а также проблема экономической реинтеграции с бывшими советскими республиками, нет продвижения в решении проблем низкого уровня демократии и этики.

Подобная ситуация приводит к выводу, что нынешний экономический механизм нужда­ется не столько в совершенствовании его отдельных звеньев, сколько в изменении ос­новы этого механизма, то есть в замене российской модели олигархического госкапитализма на более демократическую модель – госкапиталистическую. Тем более что, судя по настрое­нию большей части гражданского общества и предпринимательского сообщества, оно вы­ступает за эволюцию российской модели именно в этом направлении.

В заключение добавим, что методологически российскую экономическую политику часто анализируют в другом ключе, делая акцент на то, какого направления экономической теории придерживается руководство страны при проведении экономполитики - неолибе­рального, неоклассического или неокейнсианского. Подобный анализ будет использоваться в последующих главах. Здесь же выскажем две мысли. Во-первых, современная экономиче­ская политика всегда является смесью этих подходов, правда, обычно с преобладанием од­ного из них (в России преобладает, хотя в разные периоды в разной степени, неолибераль­ный подход). Во-вторых, при анализе экономической политики в стране олигархического госка­питализма важнее то, с акцентом на интересы каких слоев и групп общества проводит эту политику госаппарат страны.

 

Краткие выводы

1.Российский вариант капитализма, имевший в начале 1990-х гг. шансы стать демократиче­ским, превратился в середине 1990-х – начале 2000-х гг. в олигархический капитализм, а в последующие годы - в олигархический госкапитализм на основе переплетения госаппарата с бизнесом, особенно крупным, при доминировании государства. Подобный госкапитализм во многом определяет специфику современной российской экономической политики.

2. В российской экономполитике доминирует финансовая политика, то есть госрегулирова­ние налогово-бюджетной, денежно-кредитной и валютной сфер. Довольно активны внешне­экономическая политика, а также социальная. Меньше внимания уделяется промышленной и региональной политике и особенно - антимонопольной.

3. В первой половине 1990-х гг. экономическое программирование и прогнозирование но­сило в России преимущественно краткосрочный характер, однако впоследствии размах сред­несрочного, а затем и долгосрочного программирования и прогнозирования стал нарастать. Ныне в стране действуют программы и прогнозы разного временн’ого горизонта.

4. В России основные направления экономической политики устанавливает президент и его администрация, а разрабатывает и проводит в жизнь правительство (прежде всего Минэ­ко­номразвития и Минфин) вместе с Банком России. С организационной точки зрения это двух­уровневая система.

 

Вопросы для самопроверки

1.Почему экономическая политика России сильно эволюционировала?

2.В чем специфика государственного вмешательства в российскую экономику?

3.Каковы основные направления экономполитики в России и почему одним из них государ­ство уделяет больше внимания, а другим – меньше?

4.Охарактеризуйте главные аспекты программирования и прогнозирования в России

5.Согласны ли вы с той оценкой эффективности механизма экономполитики в России, кото­рый дан выше?

 

Рекомендуемая литература

Меньшиков С.М. Анатомия российского капитализма. М., 2004. Гл.5.

Национальная экономика. Учебник под ред. Р.М.Нуреева. М., 2010. Гл. 25, 32, 33.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации

www.gks.ru (сайт Росстата)