Международно-правовой механизм защиты и сохранения

Морской среды

Большая часть поверхности Земли покрыта водами Мирового океана, который представляет собой целостную систему, влияющую непосредственным образом на климат планеты, растительный и животный мир, на процессы жизнедеятельности человека. В свою очередь человек активным образом влияет на экологическое состояние морской среды. К сожалению, научно-техническая революция привела к ряду неблагоприятных последствий в экосистеме Мирового океана. Интенсификация судоходства, использование морей и океанов для захоронения промышленных отходов и побочных продуктов иных видов жизнедеятельности человека, милитаризация и нуклеаризация Мирового океана, загрязнение морской среды речными стоками привели к появлению острых проблем, связанных прежде всего с загрязнением Мирового океана. Причем эти проблемы носят ярко выраженный глобальный или региональный характер. Поэтому эффективность мер по защите и сохранению экосистемы морей и океанов может быть обеспечена международно-правовыми средствами.

К настоящему времени сложился и продолжает развиваться комплексный международно-правовой режим защиты и сохранения морской среды, включающий регулирование как по горизонтали (в зависимости от источника загрязнения), так и по вертикали (универсальное и региональное). Значительный вклад в развитие этого режима внесла III Конференция ООН по морскому праву. Принятая на этом форуме Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. рассматривает вопросы экологической безопасности в контексте глобального регулирования всех видов деятельности государств по исследованию и использованию Мирового океана.

Наибольшую опасность для морской среды представляют различные источники загрязнения, среди которых принято выделять: источники на суше; суда и эксплуатационные сбросы с них; разведка и разработка ресурсов континентального шельфа и Района; захоронение отходов; загрязнение из атмосферы или через нее.

В 1954 г. в Лондоне на международной конференции была принята Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью. Это было первое многостороннее соглашение по защите морской среды. В 1962, 1969 и 1971 гг. в Конвенцию вносились некоторые поправки.

Следующим важным шагом в этом направлении было принятие в 1973 г. Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (Конвенция МАРПОЛ). Положения Конвенции распространяются на суда любого типа, кроме военных кораблей и судов, состоящих на правительственной некоммерческой службе. Достоинством этого документа являются закрепленные в нем единые международные стандарты для предотвращения загрязнения морской среды. Новым позитивным моментом Конвенции стало включение в нее положений об “особых районах” с более жестким режимом сбросов, чем в других акваториях. К таким районам отнесены: Средиземное, Черное, Балтийское, Красное моря, “район заливов” (Персидский и Оманский заливы) и район Большого барьерного рифа. Контроль за соблюдением положений Конвенции, а также преследование за ее нарушения возложены преимущественно на государство флага судна. Измененная Протоколом 1978 г. Конвенция МАРПОЛ 73/78 включает 2 протокола и 5 приложений. Конвенция в силе с 1983 г.

Значительную угрозу морской среде представляют аварии судов, особенно танкеров, груженных нефтью. В 1967 г. произошла одна из самых крупных таких аварий, когда в результате инцидента с танкером “Торри Кэньон” в море вылилось 100 тыс. т нефти. В связи с этим в Брюсселе в 1969 г. были приняты Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью, и Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью.

Первая конвенция предоставляет прибрежному государству право принимать меры к иностранным судам в открытом море в случае морских аварий, угрожающих реальной опасностью загрязнения побережья нефтью или иным интересам такого государства. Принимаемые меры должны быть соразмерны причиненному или угрожающему ущербу и без необходимости не должны нарушать права и интересы других государств и лиц. В 1973 г. Брюссельская конвенция 1969 г. была дополнена Протоколом, содержащим положения о загрязнении моря иными вредными веществами, чем нефть.

Вторая конвенция применяется к собственникам судов и плавучих средств, перевозящих нефть наливом в качестве груза, и устанавливает ответственность за ущерб от загрязнения, который явился результатом утечки или слива нефти с судна вследствие инцидента. Конвенция основана на принципе объективной ответственности, в этом документе определены случаи освобождения от нее, установлен предел возмещения ущерба (около 16 млн. долл. США), вводится обязательное страхование или иное финансовое обеспечение. В 1984 г. был принят Протокол, внесший изменения и дополнения к Конвенции, в частности, была расширена пространственная сфера ее действия и повышен предел ограничения ответственности. Обе конвенции в силе.

В 1972 г. в Лондоне в ходе представительной межправительственной конференции была принята Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. Конвенция распространяется на все морские пространства, кроме внутренних вод, и относится к двум видам захоронений: 1) преднамеренному удалению в море с судов, самолетов, платформ или других находящихся в море искусственных конструкций отходов и иных материалов, указанных в приложениях I и II; 2) преднамеренному затоплению в море судов, самолетов, платформ и других искусственных конструкций. Наиболее опасные вещества и материалы не подлежат захоронению; для захоронения других веществ и материалов с опасными свойствами требуется специальное разрешение; менее опасные могут погружаться на дно при условии выдачи на это общего разрешения на их захоронение. Исключение допустимо при форс-мажорных обстоятельствах, опасности для человеческой жизни и реальной угрозы судам, самолетам, платформам и другим искусственным сооружениям в море. Конвенция вступила в силу в 1975 г.

Важное место в деле защиты и сохранения морской среды принадлежит региональным соглашениям, которые позволяют более последовательно увязывать природоохранные меры со специфическими особенностями того или иного региона. На сегодняшний день сложились три модели регионального правового регулирования охраны морской среды.

Первая модель была разработана западноевропейскими государствами в отношении региона Северное море — Северная Атлантика и основывалась на предметном подходе. В рамках данной модели был принят ряд соглашений, носящих относительно обособленный характер, по предотвращению загрязнения морской среды региона: нефтью (Соглашение о сотрудничестве 1969 г.); захоронением отходов (Конвенция Осло 1972 г.); из наземных источников (Парижская конвенция 1974 г.); в результате разработки ресурсов морского дна (Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1976 г.); иными вредными веществами, чем нефть (Соглашение о сотрудничестве 1983 г.). Отличительной особенностью данной модели является наличие самостоятельного международно-правового акта по конкретному источнику загрязнения или виду загрязняющих веществ.

Другая модель была избрана государствами, заключившими в 1974 г. Хельсинскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря. В этом документе содержатся нормы, регулирующие отношения по предотвращению загрязнения с судов, из наземных источников, в результате разведки и разработки минеральных ресурсов морского дна, в результате захоронений, по осуществлению ответственности за ущерб, причиненный загрязнением, по разрешению споров и др. Меры по защите морской среды указаны в приложениях, являющихся неотъемлемой частью Хельсинской конвенции 1974 г. Специфика данного международно-правового акта заключается в том, что он регулирует практически все вопросы борьбы с загрязнением моря.

Третья модель явилась результатом реализации Программы региональных морей, принятой ЮНЕП в 1974 г. В настоящее время Программа охватывает 11 регионов (Средиземное море, Красное море и Аденский залив, Персидский и Оманский заливы, район Карибского моря и др.).

Наиболее яркой иллюстрацией этой модели может служить сотрудничество средиземноморских государств. В 1976 г. на конференции в Барселоне было заключено базисное соглашение рамочного (“зонтичного”) типа — Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения, содержавшее общие обязательства государств, которые должны конкретизироваться в дополнительных протоколах к Конвенции. Так, были разработаны протоколы о захоронении 1976 г.; о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных случаях 1976 г.; о защите от загрязнения из наземных источников 1980 г.; об особо охраняемых районах.

Барселонскую модель предлагается использовать при разработке соглашений по защите и охране морской среды бассейна Северного Ледовитого океана[118], оказывающего значительное воздействие на климат планеты и поддержание экологического баланса Земли.

Целесообразность регионального подхода к решению морских экологических проблем была подчеркнута в положениях Части XII “Защита и сохранение морской среды” Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Так, ст. 197 устанавливает: “Государства сотрудничают на всемирной и, когда это уместно, на региональной основе непосредственно или через компетентные международные организации в формулировании или разработке международных норм, стандартов и рекомендуемых практики и процедур, соответствующих настоящей Конвенции, для защиты и сохранения морской среды с учетом характерных региональных особенностей”[119].

Конвенция 1982 г. исходит из необходимости гармоничного сочетания международно-правовых норм защиты морской среды и норм национального законодательства государств, которые бы учитывали международные стандарты в этой области.

В Конвенции 1982 г. содержатся обязательства государств двух видов: общие и специальные. Последние касаются определенных видов деятельности государств или источников загрязнения либо конкретных регионов (“Покрытые льдом районы”). Наибольшее число норм, содержащих специальные обязательства государств, относится к предотвращению загрязнения с судов.

Новеллой в развитии международного морского права явилось закрепление в Конвенции 1982 г. принципа “юрисдикции государства порта”. В соответствии со ст. 218 любое государство, в порт которого добровольно вошло судно, имеет право предпринимать расследование, когда это оправдано доказательствами, и возбудить разбирательство в отношении любого сброса с этого судна в нарушение международных норм и стандартов. Это определенное изъятие из принципа исключительной юрисдикции государства флага судна.

С целью повышения эффективности функционирования правового механизма защиты морской среды в Конвенции 1982 г. установлена система средств и процедур мирного разрешения международных споров, связанных с загрязнением или относящихся к толкованию и применению конвенционных положений (Часть XV “Урегулирование споров”). Если стороны не смогут урегулировать спор посредством переговоров, включая согласительную процедуру, он по требованию любой стороны может передаваться на рассмотрение в соответствии с обязательной процедурой Международному трибуналу по морскому праву, Международному Суду ООН, арбитражу или специальному арбитражу, создаваемому для рассмотрения дел по вопросам защиты и сохранения морской среды или судоходства, включая вопросы загрязнения с судов в результате захоронения.

Несмотря на ряд позитивных достижений по созданию правовых механизмов для глобального и регионального сотрудничества в области защиты и сохранения морской среды, Конвенция 1982 г. имеет немало положений, которые не могут прямо применяться в силу своего общего характера, некоторой доли неопределенности или противоречивости. Институт санкций за нарушение международных норм и стандартов по защите и сохранению морской среды также не получил должной разработки в Конвенции 1982 г. Это свидетельствует о необходимости дальнейшего развития и совершенствования международно-правовых инструментов по обеспечению экологической безопасности Мирового океана.