Структура и правовые основы деятельности международных организаций

Компетенция конкретной международной организации оказывает непосредственное влияние на организационно-правовой механизм ее деятельности. Вместе с тем в структуре и правовой основе деятельности международных организаций можно выделить то общее, что присуще большинству из них.

Структурно международные организации, как правило, состоят из следующих элементов: представительно-совещательного (высшего) органа; исполнительного органа; административного органа; комитетов и комиссий по определенным вопросам.

Представительно-совещательные (высшие) органы международных организаций обычно состоят из представителей всех государств—членов организации и работают в сессионном режиме. В ООН таким органом является Генеральная Ассамблея, в ее состав входят все 185 государств - членов ООН (на 1 января 1998 г.). Представительно-совещательные органы правомочны рассматривать практически все вопросы, относящиеся к компетенции международной организации (выбор новых членов, выборы и назначение высших должностных лиц, выборы органов, утверждение бюджета и др.). При голосовании в Генеральной Ассамблее ООН, как и во многих других аналогичных органах международных организаций, действует правило: одно государство — один голос.

В универсальных международных организациях исполнительные органы — это структурные элементы ограниченного состава. Исполнительный орган избирается обычно представительно-совещательным органом международной организации, исходя из двух критериев: справедливого географического распределения мест в нем между государствами—членами организации и особых интересов государств-членов. В рамках ООН таким органом выступает Совет Безопасности, состоящий из 10 непостоянных членов, избираемых Генеральной Ассамблеей ООН по принципу справедливого географического распределения мест, и 5 постоянных членов — Великобритании, Китая, России, США и Франции, имеющих особые интересы и возможности в деле поддержания мира.

В соответствии с критерием справедливого распределения мест в исполнительном органе универсальной организации земной шар делится на определенные географические регионы. В зависимости от количества государств в регионе от него избирается в исполнительный орган определенное число членов. В географическом регионе определяется очередность государств для избрания в исполнительный орган международной организации. Постепенно все государства региона получают возможность быть избранными в состав такого органа.

В уставах некоторых организаций определено, что в исполнительном органе прежде всего должны быть представлены государства, имеющие особые интересы в сфере деятельности организации или вносящие наибольший финансовый вклад в ее деятельность. Так, в исполнительный орган Международной организации гражданской авиации (ИКАО) — Совет избираются 30 государств с наиболее развитым воздушным сообщением.

Функции административного органа международной организации обычно выполняет секретариат. Возглавляет секретариат генеральный секретарь (директор) организации. Обычно генеральный секретарь (директор) назначается или избирается на определенный срок (3 — 6 лет) представительно-совещательным органом международной организации с возможностью переизбрания еще на один срок. Остальные сотрудники секретариата назначаются на свои должности генеральным секретарем (директором). При этом используется система срочных и бессрочных контрактов. Назначение сотрудников секретариата производится на широкой географической основе и с учетом их моральных и профессиональных качеств.

Комитеты и комиссии международных организаций по определенным вопросам создаются либо ad hoc, либо предусматриваются их уставами. Состав участников этих органов и их функции весьма различны. В одних случаях состав комитетов и комиссий ограничен, в других — все члены организации принимают участие в них. В ряде случаев комитеты и комиссии формируются из граждан государств—членов организации, выступающих в них в личном статусе, например, Комиссия международного права ООН; чаще же в эти органы избираются официальные представители государств—членов международной организации, как это имеет место в Комиссии по правам человека ООН. Работа комитетов и комиссий международных организаций по определенным вопросам может носить постоянный или временный характер.

Органы международной организации могут также дифференцироваться по их значимости в ее системе на главные и вспомогательные (ООН); по периодичности работы на постоянные и сессионные; по географической сфере деятельности (например, региональные комиссии ЭКОСОС) и т. д.

Структурные элементы международной организации должны содействовать наиболее эффективной реализации ею своей компетенции. В доктрине международного права под компетенцией международной организации принято понимать сферу ее предметной деятельности. Она четко фиксируется в учредительных документах организации. Однако с правовой точки зрения важно знать не только круг вопросов, которыми призвана заниматься международная организация, но и ее полномочия по решению этих вопросов. Обычно они также определяются в уставном акте организации, т. е. имеют договорно-правовую природу. Отсюда можно сделать вывод, что и компетенция международной организации, и ее международная правосубъектность имеют четкие договорные рамки, определяемые учредительными актами организации. В силу этого факта вряд ли можно согласиться с западными концепциями “имманентной компетенции” и “подразумеваемой компетенции”, толкующими компетенцию международной организации расширительно. При этом западные авторы ссылаются на Консультативное заключение от 11 апреля 1949 г. “О возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН” и на Консультативное заключение от 20 июня 1962 г. “Некоторые расходы ООН (п. 2 ст. 17 Устава)” Международного Суда ООН, где используются указанные концепции. В соответствии с этими концепциями международные организации для достижения своих целей могут выходить за рамки учредительных актов на основе подразумеваемой или внутренне присущей (“имманентной”) им компетенции, которую можно логически вывести из их целей и задач. Подобное расширительное толкование компетенции международных организаций и тем более практические выводы из него будут противоречить нормам международного права и дестабилизировать международные отношения.

Полномочия международной организации принимать решения определенной юридической силы или ее юрисдикционная компетенция также определяются в учредительном акте организации. На практике решения принимаются органами международной организации, и в большинстве случаев они носят рекомендательный характер. В рамках ООН лишь Совет Безопасности на основании ст. 25 принимает решения, обязательные для государств-членов. Высший же орган ООН — Генеральная Ассамблея имеет право из всего огромного объема вопросов, выносимых на ее рассмотрение, принимать обязательные решения только по: административным и финансово-бюджетным.

В связи с тем, что и предметная, и юрисдикционная компетенция международной организации имеют договорно-правовое начало и фиксируются в ее учредительном акте, всякие изменения в вопросах компетенции организации должны осуществляться в договорно-правовом порядке в строгом соответствии с ее уставными положениями. Поэтому совершенно справедливо была подвергнута критике как неприемлемая резолюция 377 (V) Генеральной Ассамблеи ООН “Единство в пользу мира” от 3 ноября 1950 г., в которой была предпринята попытка передать исключительную компетенцию Совета Безопасности по Главе VII Устава ООН Генеральной Ассамблее. Подобные изменения, как и любые другие, в компетенции органов ООН должны осуществляться путем внесения поправок в Устав в соответствии со ст. ст. 108 и 109.

Процедура принятия решений органами международных организаций изменялась в соответствии с характером изменений международных отношений, которые становятся все более демократичными по своей сути. Первоначально в международных организациях решения принимались на основе принципа единогласия всех государств—членов организации. Эта процедура применялась, в частности, в Лиге Наций. В настоящее время организации, использующие при принятии решений принцип единогласия, применяют его относительный вариант, когда решение принимается при голосовании “за” всех присутствующих и участвующих в голосовании.

После Второй мировой войны процедура принятия решений органами многих универсальных организаций стала базироваться на принципе большинства — простого и квалифицированного. В первом случае для принятия решения требуется 50% + 1 голос, а во втором — 2/3 голосов. Принцип простого большинства обычно применяется при принятии решений по процедурным вопросам, а квалифицированного — по вопросам существа. В ООН, как и во многих других организациях, принцип большинства дополняется формулой “ присутствующих и участвующих в голосовании членов организации ”. Данная формула означает, что в расчет принимаются только голоса, поданные “за” и “против”, а воздержавшиеся и отсутствующие считаются не принимающими участия в голосовании. Принцип большинства является более демократичным по сравнению с принципом единогласия, так как при использовании последнего неконструктивная позиция одного из государств—членов организации может блокировать принятие решения, приемлемого для всех остальных.

В ряде организаций, в основном финансового характера — Международном банке реконструкции и развития (МБРР), Международном валютном фонде (МВФ), Международной финансовой корпорации (МФК), Международной ассоциации развития (МАР) и др., применяется принцип взвешенного голосования. В соответствии с этим принципом государство—член организации имеет количество голосов, пропорциональное своему финансовому вкладу в организацию, поэтому государства имеют разное число голосов. Эта процедура, закрепленная в договорно-правовом порядке в учредительных актах международных организаций, отражает фактическое неравенство государств, что, однако, не является нарушением их суверенитета.

В последнее время все более широкое применение при принятии решений международными организациями приобретает метод консенсуса. В рамках ООН консенсус определяется как “общее согласие без голосования, но не обязательно единогласие”, т. е. для принятия решения данным методом не должно быть прямых возражений. Это позволяет более полным образом обеспечить баланс интересов государств при принятии решений международной организацией.

Одним из элементов правового статуса международных организаций является наличие у них своего флага и герба. Например, морские и воздушные суда Организации Объединенных Наций осуществляют свою деятельность под флагом ООН. Флаг и эмблема с гербом международной организации размещаются также на фасаде зданий представительств организации в государствах-членах.