А. Парламентское происхождение Пятой республики

Намерения учредителей очевидны. Как следует из речи Мишеля Дебре в Государственном совете при представлении Конститу­ции, Правительство хотело устранить правление Собрания, при­нимая во внимание прошлый опыт, и не вводить президентский режим, поскольку французское политическое устройство довело бы систему до паралича из-за оппозиционности исполнительной. и законодательной власти, а также потому, что закон от З.июня 1958 г. предписывал введение ответственности Правительства перед Парламентом.

Мишель Дебре заявил: «Нет конвенционному режиму (regime conventiormel), нет президентскому режиму: перед нами лежит узкий путь, это направление к парламентскому режиму. От неяс­ности полномочий только у одного Собрания к строгому разделе­нию властей с приоритетом главы государства; следует предпо­честь сотрудничество властей, при котором глава государства и Парламент отделены друг от друга; следует создать Правительст­во, получающее полномочия от первого и ответственное перед вторым; следует разделить полномочия между ними, придав каж­дому из них сходное значение в государственных делах и обеспе­чив средствами разрешения конфликтов, которые являются в любой демократической системе ценой, уплачиваемой за сво­боду».

Усиление исполнительной власти, которое закрепила Конститу­ция, привело к тому, что был создан дуалистический парламент­ский режим. Он олицетворяет возврат к первоначальной концеп­ции, которая преобладала в конце существования Июльской мо­нархии или в начале Третьей республики до кризиса 16 мая 1877 г.

В. Эволюция после 1962 г.

Выборы Президента республики всеобщим прямым голосовани­ем не изменили природу режима, поскольку продолжал сущест­вовать институт ответственности Правительства перед Парламентом. Конечно, порядок избрания значительно усилил леги­тимность главы государства, но разве конституционная монар­хия в равной мере не обладает достаточно сильной легитимнос­тью, хотя в последнем случае эта легитимность имеет ли что-либо общее с голосованием и любым монархическим принци­пом?

Если что и изменилось, то не полномочия Президента республи­ки, а практика. Президентские структуры (la presidency) абсор­бировали полномочия Правительства. Такая утрата независи­мости последним варьируется в зависимости от личностей и пар­тийности парламентского большинства, находящегося у власти, но эта независимость не является значительной. Причины в изменении статуса Правительства менее юридичес­кие, чем политические. Президент республики, избираемый все­общим прямым голосованием, предстает как глава парламентско­го большинства с того времени, когда происходит совпадение по­литической ориентации парламентского большинства и ориента­ции Президента. Президент избран всей нацией, тогда как парламентарии, хотя в своей совокупности они теоретически представляют нацию, являются избранниками только департа­ментов. Легитимность Президента, следовательно, более вы­сока.

То, что дает силу Президенту республики, так это политическое единство парламентского большинства, имеющего ту же ориен­тацию, что и Президент. Впрочем, президентство занимает менее сильные позиции, когда это большинство расколото, как это слу­чилось в президентство Жискар д'Эстена.

Однако достаточно, чтобы политическая ориентация парла­ментского большинства и ориентация Президента не совпада­ли, чтобы президентство было ограничено, с тем чтобы вернуть­ся к точному применению норм Конституции; об этом свидетель­ствуют случаи сосуществования: с 1986 по 1988 и с 1993 по 1995 гг. и после 1997 г.

Юридическая природа режима остается вполне парламент­ской, но в периоды сосуществования разной политической ори­ентации парламентского большинства и Президента республи­ки этот факт нивелируется президентским влиянием, которое обусловлено тем значением, которое ему придается средства­ми массовой информации.

 

Отдел 3

ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

Обычная процедура пересмотра предусмотрена ст. 89 Конститу­ции. Применение, однако, в 1962 г. в этих целях ст. 11 Конститу­ции породило новый способ, соответствие которого Конституции оспаривается. Во всех случаях пересмотр ограничивается в своем предмете, поскольку не может изменяться республиканская форма правления (ст. 89). Пересмотр не может проводиться при посягательстве на целостность территории (ст. 89), при времен­ном исполнении обязанностей Президента республики (ст. 7), при применении положений ст. 16 (толкование, данное Консти­туционным советом в решении от 2 сентября 1992 г.).

§ 1. Пересмотр Конституции в соответствии со ст. 89

Этот способ включает несколько стадий.

A. Инициатива пересмотра принадлежит парламентариям и Прези­денту республики, действующему по предложению Премьер-ми­нистра. Президент, следовательно, нуждается в согласии Пре­мьер-министра, для того чтобы внести проект о пересмотре, но он не может взять на себя инициативу по пересмотру.

B. Обсуждение и голосование по проекту о пересмотре проводится в

обеих палатах Парламента. Акт должен быть принят в идентичной редакции, что предполагает возможность движения «челнока»¹

¹ Navettc — челнок. Термин, обозначающий передачу законопроекта из одной па­латы В Другую в двухпалатном парламенте до тех пор, пока палаты не примут взаимо­приемлемый текст. «Челнок» является классическим средством для преодоления рас­хождений между палатами. — Прим. перев.

между Национальным собранием и Сенатом до тех пор, пока не будет найдено согласие. В отличие от того, что происходит при обычной законодательной процедуре, Правительство не может прервать движения «челнока» путем созыва смешанной паритет­ной комиссии. Применение «оружия» — вопроса о доверии (абз. 3 ст. 49 Конституции) для получения одобрения со стороны Национального собрания в данном случае является бесполез­ным, поскольку в любом случае необходимо получить согласие Сената, перед которым Правительство не может ставить вопрос о своей ответственности. В результате пересмотр не может быть проведен без согласия Сената.

С. Окончательное одобрение проекта происходит различными спо­собами в зависимости от того, идет речь о законопроекте или о

законодательном предложении.

Законодательное предложение во всех случаях должно быть передано на референдум.

Законопроект передается на референдум, если только Президент республики не решит передать его на одобрение Конгресса депу­татов и сенаторов. Конгресс, на который собираются все парла­ментарии, заседает в Версале; решение принимается большинст­вом 3/5 поданных голосов.

Президент республики, следовательно, является «хозяином» по продолжению процедуры пересмотра после того, как акт будет принят обеими палатами Парламента. Так, Жорж Помпиду не дал хода своему законопроекту о пересмотре Конституции в от­ношении введения пятилетнего срока президентских полномо­чий после его принятия обеими палатами. Идет ли речь о выборе момента? Мнения по этому вопросу разделились. Некоторые считают, что проект стал недействительным после истечения оп­ределенного срока. Однако в 1963 г. Конгресс по вопросу об из­менении времени проведения парламентских сессий (ст. 28) вы­сказался по истечении трех лет после принятия проекта обеими палатами; Национальное собрание к этому моменту было переиз­брано. В 1999 г. Президент Ж. Ширак¹ созвал Конгресс с целью реформирования Высшего совета магистратуры. Но перед лицом трудностей в отношении принятия акта, что могло повлечь угро­зу провала пересмотра, он отозвал свой декрет о созыве Кон­гресса.

Проект пересмотра, внесенный Президентом Миттераном в Сенат в 1993 г., предусматривал упразднение различий при пере­смотре в отношении законопроектов и законодательных предло­жений. Во всех случаях Президент республики получал право выбора между референдумом и Конгрессом; такой подход откры­вал возможность ратификации через Конгресс законодательных предложений о пересмотре, внесенных парламентариями.

 

§ 2. Пересмотр Конституции в соответствии со ст. 11

В 1962 г. на референдуме, проведенном в соответствии со

ст. 11 Конституции, был изменен порядок избрания Президента республики. Президент республики нашел средство обойти оп­позицию в Сенате. Применение этой процедуры было раскрити­ковано теми, кто считал, что применение ст. 89 Конституции яв­ляется единственным путем для любых случаев.

А. За применение ст. 11 говорит то, что она разрешает применение референдума б отношении любого проекта (подразумеваются проекты простого, органического или конституционного закона), касающегося организации публичных властей (т.е. включаю­щих конституционные публичные власти).

Кроме того, равновесие властей предполагает, что если сущест­вует парламентский способ пересмотра, т.е. на основе использо­вания ст. 89, то в равной мере должен существовать правительст­венный способ, основанный на ст. 11.

К тому же в ст. 3 Конституции говорится о том, что националь­ный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Ста­тья 89 соответствует способу пересмотра, осуществляемого представителями, а ст. 11 — способу пересмотра, предполагаю­щему применение референдума.

Наконец, во исполнение правила параллелизма способов (regie de parallelisme des formes) Конституция, которая была принята народом по предложению Правительства, может быть изменена таким же способом.

В. Противники применения ст. 11 говорят о том, что ст. 89 содер­жит общую процедуру пересмотра Конституции. Поскольку введена специальная процедура, то только она и должна приме­няться и ст. 89 не может нарушаться; исключением является ст. 85 в отношении пересмотра положений Конституции о Сооб­ществе; ст. 11, следовательно, не может использоваться для пере­смотра Конституции.

Если рассматривать вопрос с точки зрения терминологии, то сле­дует сказать, что в ст. 11 говорится о законопроектах, а в ст. 89 — о проектах пересмотра. Таким образом, эти статьи относятся к различным областям. К тому же выражение «организация пуб­личных властей» не может охватывать понятие конституцион­ных публичных властей, признанное Конституцией, поскольку в ст. 16 имеется ссылка на «конституционные публичные власти». Можно считать, что ст. 89 относится к конституционным публич­ным властям, а ст. 11 — к другим.

Ссылка на равновесие властей при процедуре пересмотра не яв­ляется убедительной. Прежде всего, ст. 89 предусматривает два способа пересмотра, которые могут быть применены в зависи­мости от того, идет речь о предложениях парламентариев или о законопроектах исполнительной власти. В ней говорится о прин­ципе параллелизма, который приводит к смешению понятий первоначальной учредительной власти и институциональной учредительной власти. Параллелизм способов здесь неприме­ним, поскольку институциональная учредительная власть явля­ется властью подчиненной; она должна соблюдать пределы, кото­рые ей были предписаны первоначальной учредительной влас­тью, и она не может исключать процедуру пересмотра, преду­смотренную Конституцией.266

С. Конституционный обычай. Хорошо известно, что применение ст. 11 не было предусмотрено учредителями и что был создан способ для преодоления вето Сената,

Выводимый из прецедента 1962 г. аргумент — поддержание мне­ния о создании конституционного обычая. Данное утверждение, впрочем, основывается на мнении Президента республики Мит­терана, который полагал, что применение ст. 11 является закон­ным вследствие ее использования, одобренного французским на­родом. Однако сомнительно, что при этом были соблюдены усло­вия формирования обычая; выше мы видели, что применение конституционного обычая для изменения Конституции вызыва­ет серьезные возражения в тех случаях, когда Конституция явля­ется писаной.

Вместе с тем трудно утвердить пересмотр, произведенный путем применения ст. 11. Действительно, Конституционный совет по­считал, что он не может выходить за рамки предоставленной ему компетенции и выносить решения в отношении референдарного закона — закона, принятого на референдуме (решения от 6 нояб­ря 1962 г. и от 2 сентября 1992 г.).

По совету консультативного комитета под председательством де­кана Веделя Президент республики предложил в законопроекте, внесенном в Сенат в 1993 г., исключить использование ст. 11 для пересмотра Конституции. В то же время комитет предложил соз­дать способ преодоления оппозиции одной из двух палат при применении ст. 89. В самом деле, Президент республики мог бы передавать законопроект или законодательное предложение на референдум, если акт одобрен большинством в 2/3 голосов одной из палат. Такое предложение имело мало шансов быть принятым Сенатом. В этом случае последний потерял бы свое право вето, которым он обладает в соответствии с действующей в настоящее время процедурой. Но именно существование права, которое может повлиять на пересмотр, позволяет оспорить конституци­онность применения процедуры, предусмотренной ст. 11.

 

§ 3. Споры о надконституционности

Доктрина не дает однозначного ответа на вопрос о существова­нии иерархии в отношении конституционных норм. Существуют ли надконституционные нормы, которые были введены учреди­тельной властью и которые были бы защищены от пересмотра?

Для не отрицающих такой подход (в частности, профессоров Ар-дана и Риала) идея надконституционности содержится в самой Конституции, которая запрещает пересмотр, затрагивающий рес­публиканскую форму государства, но в равной мере содержит идентичный запрет в отношении ряда ценностей фундаменталь­ного значения в политической системе, как, например, некоторые основные права. Таким образом обеспечивается постоянство ос­новных принципов.

Напротив, по мнению других авторов, как, например, декан Ведель или президент Люшер, учредитель располагает полнотой власти по пересмотру, поскольку она осуществляется способами, предусмотренными Конституцией (сами способы могут быть предметом пересмотра). Даже запрет в отношении республикан­ской формы правления может быть снят путем пересмотра поло­жения, в котором этот запрёт содержится. В данном случае мы видим выражение строгого позитивизма.

В своем решении от 2 сентября 1992 г. № 92-312 по поводу рати­фикации Договора о Европейской союзе Конституционный совет посчитал, что учредительная власть была суверенной и что «ей дозволено отменять, изменять и дополнять положения конститу­ционного значения (forme) при соблюдении, разумеется, правил в отношении способа, установленного Конституцией».

 

§ 4. Пересмотры Конституции 1958 г.

Конституция 1958 г. была пересмотрена 14 раз. Эти пересмотры имели неравноценное значение.

Пересмотр положений о французском сообществе в 1960 г.

Пересмотр порядка выборов Президента республики в 1962 г. Произведен на основе применения ст. 11.

Пересмотр времени созыва парламентских сессий в 1963 г.

Пересмотр порядка запроса Конституционного Совета в 1974 г. Представляет собой значительный шаг вперед по пути формиро­вания правового государства.

Пересмотр некоторых правил при выборах Президента респуб­лики в 1976 г.

Пересмотр Конституции с целью позволить ратифицировать До­говор о Европейском союзе в 1992 г.

Пересмотр с целью реформировать Высший совет магистратуры и создать Суд республики в 1993 г.

Пересмотр в отношении права на убежище в 1993 г.

Пересмотр ст. 11 в 1995 г. с целью расширения числа вопросов, которые могут быть переданы на референдум, и установления одной ежегодной сессии Парламента.

Пересмотр с целью предоставления полномочия Парламенту ежегодно высказываться в отношении законов о финансирова­нии социального обеспечения в 1996 г.

Пересмотр относительно будущего Новой Каледонии в 1998 г.

Пересмотр с целью ратификации Амстердамского договора в 1999 г.

Пересмотр с целью ратификации договора о восстановлении Международного уголовного суда в 1999 г.

Пересмотр с целью внесения нормы о равенстве мужчин и жен­щин в 1999 г. (к названным пересмотрам следует добавить проведенный 2 октября 2000 г, после выхода в свет книги Ж.-П. Жакке пересмотр ст. 6 Конституции, установивший пятилет­ний (вместо семилетнего) срок полномочий Президента республики) Пять значительных реформ не были доведены до конца:

реформа Сената и регионов, отвергнутая народом на референду­ме в 1969 г.;

переход с семилетнего на пятилетний срок президентских пол­номочий в 1973 г. Пересмотр был одобрен в обеих палатах Парламента, но Президент республики не стал продолжать процедуру;

реформа статуса заместителей парламентариев в 1974 г., которая также была приостановлена;

реформа, позволявшая применение референдума в области пуб­личных прав в 1984 г. Реформа «наткнулась» на вето Сената;

реформа, позволявшая запрашивать Конституционный совет о неконституционности путем возражения против иска в 1990 г., потерпела неудачу по той же причине. Проект реформы вновь был направлен в палаты Парламента в 1993 г. одновременно с проектом о пересмотре положений о Высшем совете магистрату­ры и образовании Суда республики. Правительство и палаты пришли к соглашению об упразднении положений в проекте о Конституционном совете.

Наконец, в 1992 г. Президент республики опубликовал серию предложений об изменении Конституции, которые он направил в консультативный комитет под председательством декана Веделя. Комитет подготовил доклад 15 февраля 1993 г., на основе которо­го в бюро Сената были внесены два законопроекта. Первый за­кончился пересмотром положений о Высшем совете магистрату­ры и образовании Суда республики; предложение о введении процедуры обжалования неконституционности путем возраже­ния было исключено. Второй проект, предусматривавший много­численные изменения в организации и функционировании пуб­личных властей, не был рассмотрен Сенатом. В 1999 г. Президент республики созвал Конгресс с пелью измене­ния статуса Высшего совета магистратуры, но рассмотрение этого вопроса было отложено.