С. Возврат к практике декретов-законов

Хотя Конституция запрещала делегирование законодательной власти, Национальное собрание вновь ввело практику Третьей республики. Используемая процедура заключалась в расшире­нии регламентарной власти. Закон устанавливал сферы, которые отдавались в ведение регламентарной власти; в этих сферах Пра­вительство могло заниматься регулированием путем издания декретов. Такой подход, одобренный Государственным советом 6 февраля 1953 г., позволял Правительству принимать меры, перед которыми Национальное собрание отступало. Основное в такой практике состояло в том, что она подчеркивала недостатки системы, заставляя ее развиваться в направлении аб­солютного парламентаризма. В том виде, в каком данная система функционировала, она не смогла противостоять алжирскому кризису.

 

§ 3. Закат Четвертой республики

Алжирский конфликт со всей очевидностью показал неэффек­тивность деятельности государственных властей и отсутствие у режима легитимности. Мятеж в Алжире в мае 1958 г. ускорил падение Четвертой республики. Председатель Совета министров Пьер Пфимлен¹ не смог «возвыситься» до положения, позволившего бы разрешить кризис и исключить риск военного государст­венного переворота.

Генерал де Голль был готов взять власть, а основные политичес­кие лидеры присоединились к нему. Он получил инвеституру

1 июня 1958 г. и стал последним Председателем Совета мини­стров Четвертой республики, поскольку одним из условий, кото­рые им были поставлены при его согласии возглавить Прави­тельство, была разработка новой Конституции.

2 июня Национальное собрание и Совет республики предостави­ли генералу де Голлю право принимать ордонансы в отношении мер, необходимых для восстановления положения в Алжире, и использовать при этом чрезвычайные полномочия.

В соответствии с Конституцией Национальное собрание и Совет республики также приняли конституционный закон, устанавли­вавший процедуру разработки нового основного закона. Консти­туция должна была разрабатываться Правительством генерала де Голля с получением заключений Государственного совета и Кон­сультативного комитета; в последнем 2/3 членов были парламен­тариями. Предусматривалось, что проект Конституции должен быть передан на одобрение референдума.

Закон от 3 июня 1958 г. устанавливал принципы, которыми сле­довало руководствоваться при разработке Конституции: всеоб­щее голосование; разделение властей; ответственность Прави­тельства перед Парламентом; независимость судебной власти та­кого характера, который мог бы обеспечить соблюдение основ­ных прав; определение отношений с народами заморских территорий. Делегирование полномочий было, следовательно, тщательно кадрировано, и в соответствии с этими принципами режим мог воспринять только форму парламентской демо­кратии.

Проект Конституции был передан на голосование народа и 28 сентября 1958 г. одобрен 80% проголосовавших. С вступлением в силу Конституции от 4 октября 1958 г. был по­ложен конец долгому периоду парламентаризма на француз­ский лад. Предложения реформ, которые не получили отражения в конституционных законах 1875 г. и в Конституции 1946 г., были интегрированы в новую Конституцию, сохранившую пар­ламентские механизмы и значительно усилившую исполнитель­ную власть.

ПЯТАЯ РЕСПУБЛИКА

В течение долгого времени считалось, что существование Кон­ституции 1958 г. связано с обстоятельствами, которые сопутство­вали ее разработке. «Первородный грех» 13 мая 1958 г., тот факт, что Конституция реставрировала исполнительную власть, много­кратность использования процедуры референдума в первые годы применения Конституции повлекли оппозиционное отношение к ней, породили мнение о том, что этот акт и практика его приме­нения обладают формой плебисцитарного бонапартизма. Время, однако, делает свое дело. Даже если принять во внимание внесен­ные в Конституцию некоторые поправки, например предложен­ные Президентом республики в 1993 г., то нельзя не видеть, что национальный консенсус сформировался вокруг основных эле­ментов системы. Политические перемены в 1981 г., приспособля­емость режима, позволявшая нормально функционировать ин­ститутам в течение двух периодов сосуществования¹, несмотря на то что политическая ориентация Президента республики не совпадала с партийностью парламентского большинства, опыт второго семилетия Ф. Миттерана, в течение которого правитель­ства социалистов находились у власти, опираясь на относитель­ное большинство в Национальном собрании, способствовали ре­ализации названного консенсуса, свидетельствовали о качестве системы, учрежденной в 1958 г. Часто критиковался текст Кон­ституции, который мог давать повод либо к его президенциона-листскому, либо к парламентскому прочтению, но такая амбива­лентность является одним из условий продолжительного дейст­вия этого акта.

 

Глава I

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

КОНСТИТУЦИИ

Конституция 1958 г. отражает желания своих редакторов. Она представляет собой реакцию на предыдущие режимы, которые также получили в ней отражение. В этом отношении Конститу­ция следует республиканским и парламентским традициям, ко­торые не ставились под вопрос внесенными последующими кон­ституционными изменениями и поправками 1962 г.

Отдел 1

ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО

«ВДОХНОВЕНИЯ»

Наводящий на размышление анализ составных частей, лежа­щих в основе конституционного «здания», своими корнями уходит в Третью республику, практическое функционирование институтов которой ощутил генерал де Голль, будучи членом одного из последних ее правительств. На этой основе в период подготовки Конституции 1946 г. он разработал собственную концепцию, которую изложил в речи в Байо¹ 16 июня 1946 г. Наконец, Правительство, в состав которого входило несколько бывших Председателей Совета министров Четвертой республи­ки, сыграло значительную роль в рационализации парламента­ризма.

 

§ 1. Отдаленные по времени источники

Вопрос о государственной реформе был одной из главных тем в обсуждениях 30-х гг. XX столетия. Вместе с Тардье конститу­ционалисты того времени размышляли о возможностях улучше­ния государственной системы. Соответствующие способы нашли свое отражение в произведениях Р. Карре де Мальбера, профес­сора университета в Страсбурге. В его работах содержалась ост­рая критика абсолютного парламентаризма: «Нужно быть совер­шенно легковерным, чтобы позволить убедить себя в том, что воля, выраженная олигархией, является общей волей сообщест­ва; в таком случае для кого-либо, называющего себя представите­лем, исключена возможность противиться той противоположной воле, которая считается представляющей его самого». По мнению Карре де Мальбера, необходимо снова предоставить слово народу, который является сувереном; это следует сделать путем введения института референдума. Для того чтобы ограни­чить Парламент, следует учредить наравне с ним другой сильный орган — Президента республики, который обеспечивал бы вос­становление равновесия власти. Эти идеи разделялись Рене Ка­питаном'², профессором права и близким к генералу де Голлю че­ловеком.

 

§ 2. Идеи генерала де Голля

Идеи де Голля, заложенные им в концепцию, находившуюся под парламентским влиянием, не отличались особой оригинальнос­тью. Его вклад состоит в желании учредить сильную, независи­мую от политических партий исполнительную власть, которая могла бы играть роль арбитра.

Для того чтобы обеспечить независимость Президента республи­ки, считал де Голль, он должен избираться более широким избирательным корпусом, чем корпус, формирующий Парламент. Президент является гарантом преемственности и национальной независимости. В этом качестве он назначает Премьер-министра, поскольку данная функция не может быть передана политичес­ким партиям, и осуществляет право роспуска Национального со­брания.

Однако не должно быть абсолютного разделения властей и Правительство продолжает нести ответственность перед Парла­ментом.

Концепция, изложенная в речи генерала де Голля в Байо 16 июня 1946 г., стала основой Конституции 1958 г.

§ 3. Вклад Правительства

В соответствии с законом от 3 июня 1958 г. Правительство долж­но было подготовить проект Конституции; Мишель Дебре и бывшие Председатели Совета министров, члены Правительства представили свои соображения по рационализации парламента­ризма. В первую очередь следует отметить, в частности, предло­жение по разграничению области закона и регламента, за соблю­дением которой следит Конституционный совет, а также предло­жения по организации законодательных работ. Вторым элементом, предложенным названными лицами, стала реформа процедур, касающихся ответственности Правительства.

 

Отдел 2

ПАРЛАМЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА?

Пятая республика признает республиканское идеологическое наследство. Основные его признаки содержатся в Конститу­ции. Конституция не посягает на то, что составляет сущ­ность парламентского режима — на ответственность Прави­тельства.

§ 1. Республиканская традиция

Эта традиция выражена в ст. 1 Конституции; «Франция явля­ется неделимой, светской, демократической и социальной Рес­публикой».

Безусловно, конституционный закон от 3 июня 1958 г. не вменял в обязанность учредителю сохранить республиканскую форму правления. Но он установил общую процедуру пересмотра Кон­ституции 1946 г. Следовательно, закон не мог посягнуть на ст. 95 Конституции 1946 г., запрещавшую любую ревизию рес­публиканской формы правления; этот запрет, впрочем, был вос­произведен в ст. 89 Конституции 1958 г.

А. Неделимость Республики

1. Когда говорят, что Республика неделима, то это означает подтверждение унитарного характера государства. Следователь­но, невозхможно иным образом, кроме как законом, признать за территориальными коллективами нормативную компетенцию, которую Конституция зарезервировала за законодателем. Един­ство законодательной власти на территории Республики и ком­петенция, которую Конституция предоставила Правительству и Парламенту, должны оставаться неизменными, как об этом на­помнил Конституционный совет в своем решении от 9 мая 1991 г. в отношении статуса Корсики. Децентрализация, следо­вательно, не может переступать порог, который ее отделяет от федерализма.

2. Неделимость Республики своим следствием имеет то, что целостность территории должна быть сохранена. Однако ст. 53 Конституции предусматривает, что «никакая уступка, ни­какой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения».

В прошлом дискутировался вопрос о том, касается ли назван­ная статья случаев отделения, и если да, то имеет ли она общее значение или применяется только к заморским территориям. В своем решении от 30 декабря 1975 г. в отношении Комор­ских островов Конституционный совет признал, что ст. 53 Конституции покрываются случаи отделения. Следовательно, возможно преобразовать заморскую территорию в независимое государство при условии принятия закона и наличия согласия населения этой территории. В этом решении Конституционный совет не решился высказаться о том, могут ли такой возмож­ностью воспользоваться также департаменты метрополии. О возможности негативного ответа на этот вопрос указывается в решении от 2 июня 1987 г. в отношении Новой Каледонии; в нем Конституционный совет сослался на преамбулу Консти­туции, где упоминается принцип свободного самоопределения народов заморских территорий; данное решение исключает предположение, согласно которому отделение было бы возмож­но для департаментов метрополии.

3. Конституционный совет вновь напомнил о принципах не­делимости Республики и единства французского народа в реше­нии от 15 июня 1999 г. № 99-412 по поводу Европейской хартии о региональных языках иязыках меньшинств, в котором при­знал, что эти принципы противостоят признанию коллективных прав какой-либо группы, обладающей своей культурой, языком или верованиями.

В. Светская республика

Утверждение светскости означает, что Республика уважает сво­боду совести граждан и не проводит какой-либо дискриминации между ними на основе религии. Следовательно, речь идет не о борьбе с религиями, а о сохранении нейтрального поведения по отношению к ним.

Следствием этого, согласно закону об отделении церкви от госу­дарства 1905 г., является то, что «Республика не признает, не оплачивает ее служителей, не субсидирует никакой церкви»-. Следует, однако, сделать исключение в отношении департамен­тов Эльзаса и Мозеля, в которых в силу исторических причин сохраняется конкордатный режим; последний означает, что слу­жители культа оплачиваются государством. В настоящее время вопрос о светскости приобретает особую важ­ность главным образом в образовательной системе. В отношении публичного образования Государственный совет в заключении от 27 ноября 1989 г., вынесенном в отношении вопроса о ноше­нии исламской чадры, определил, что принцип свободы совести позволяет ее ношение учениками в качестве религиозного знака отличия. Однако «эта свобода не должна позволять ученикам но­сить такие знаки религиозной принадлежности, которые по своему характеру, условиям индивидуального или коллективного но­шения или по их подчеркнутому или требовательному характеру составляли бы акт давления, подстрекательства или пропа­ганды...».

В том, что касается учреждений частного образования, часто но­сящих конфессиональный характер, то конституционный прин­цип свободы образования разрешает предоставление помощи этим учреждениям (решение Конституционного совета от 23 но­ября 1977 г.). Считается даже, что предоставление такой помощи является обязательным, для того чтобы позволить реально осу­ществлять свободу образования (таковым является вывод, выте­кающий из решения Конституционного совета от 29 декабря 1984 г.). Это заключение было опровергнуто решением Консти­туционного совета от 8 июля 1999 г. № 99-414. В нем указыва­лось, что не существует какого-либо обязательства вводить сис­тему помощи в области высшего сельскохозяйственного образо­вания. Был сделай вывод, что если никакое обязательство не ведет к учреждению системы помощи, то упразднение сущест­вующей системы означало бы, наоборот, посягательство на сво­боду образования, если эта свобода сопровождается требования­ми об учреждении органов образования.

В целом же принцип светскости накладывает на государство обя­зательство быть беспристрастным по отношению к культам.