Жакке Ж.П. Конституционное право и политические институты. – М., 2002.

Национальное собрание

Национальное собрание избиралось всеобщим прямым голосова­нием по пропорциональной избирательной системе. Несмотря на такую систему, достаточно устойчивое положение существовало вплоть до 1947 г. вследствие трипартизма, т.е. соглашения между тремя основными политическими партиями (ФКП, СФИО, МРП) о совместном управлении. Холодная война повлекла выход коммунистов из Правительства и их переход в жесткую оппозицию. Таким образом, в 1951 г., для того чтобы ограничить представительство сил, выступающих против существовавшего порядка, голлистов и коммунистов, поскольку из-за своих край­них позиций они мешали образованию правительств (без учета того, насколько власть могла осуществляться совместно), про­порциональное представительство было подкорректировано за­коном, предусматривавшим возможность блокирования. Блоки­рование дало преимущества избирательным объединениям. Оно уменьшило число мест в Национальном собрании голлистов и коммунистов, которые не могли блокироваться ни друг с другом, ни с какой-либо другой политической формацией. Национальное собрание принимало законы. В Конституции под­черкивалось, что оно не может делегировать это право. Таким образом, запрещалось принятие декретов-законов. Собрание да­вало инвеституру и контролировало Правительство.

Совет республики

Как и Сенат в Третьей республике, Совет республики избирался косвенным голосованием представителями от территориальных коллективов.

Совет республики давал свои заключения на законы, принимав­шиеся Национальным собранием. Последнее могло не считаться с заключением Совета, одобренным абсолютным большинством его голосов, если имело иное мнение, принимавшееся таким же большинством. Совет республики не мог ставить вопрос об от­ветственности Правительства.

Следовательно, Совет республики обладал полномочиями, боль­ше соответствовавшими полномочиям Палаты лордов, чем пол­номочиям Сената в Третьей республике.

В. Исполнительная власть

Исполнительная власть была «двуглава», как и в Третьей рес­публике, но полномочия Президента республики были сокраще­ны по сравнению с полномочиями, которые конституционные за­коны 1875 г. номинально предоставляли его предшественнику.

1. Президент республики избирался обеими палатами, соби­равшимися в Конгресс, выносивший свое решение абсолютным большинством голосов. Президент не являлся главой исполнитель­ной власти и не подписывал декреты. Он председательствовал на заседаниях Совета министров и предлагал кандидатуру председате­ля последнего Национальному собранию. Все акты Президента рес­публики подлежали контрассигнированию; последнее означало, что он не мог действовать без согласия Правительства.

2. Председатель Совета министров получал инвеституру аб­солютным большинством голосов Национального собрания, после чего формировал свое Правительство. Достаточно быстро возник обычай получения двойной инвеституры: назначенный Председатель Совета министров представлял свое Правительст­во для одобрения Собрания. Данное обстоятельство усложняло процесс и удлиняло периоды кризисов из-за формирования «мертворожденных правительств» (gouvernments mortnes). При конституционном пересмотре в 1954 г. была сделана попытка устранить это неудобство; предусматривалось получение инвес­титуры всем составом Правительства путем получения простого большинства голосов. Председатель Совета министров являлся главой исполнительной власти и осуществлял регламентарную власть. Как глава Правительства он имел полномочие освобож­дать от должности министров.

Совет республики

Совет республики завоевал право контролировать Правительст­во. Для этого он обратил себе на пользу право внесения интер­пелляции посредством использования процедуры устного вопро­са с дебатами и последующим голосованием. После некоторого сопротивления Правительство приняло эти правила игры; оно ставило вопрос о доверии перед Советом республики, противоре­ча при этом нормам Конституции.

Наконец, конституционная реформа 1954 г. вернула Совету респуб­лики право законодательной инициативы и восстановила процедуру ограниченного законодательного «челнока», поскольку Совет распо­лагал только 100 днями для принятия решения по акту, принятому Национальным собранием; по истечении этого срока Собрание при любых условиях обладало правом сказать свое «последнее слово».248

А. Неделимость Республики

1. Когда говорят, что Республика неделима, то это означает подтверждение унитарного характера государства. Следователь­но, невозхможно иным образом, кроме как законом, признать за территориальными коллективами нормативную компетенцию, которую Конституция зарезервировала за законодателем. Един­ство законодательной власти на территории Республики и ком­петенция, которую Конституция предоставила Правительству и Парламенту, должны оставаться неизменными, как об этом на­помнил Конституционный совет в своем решении от 9 мая 1991 г. в отношении статуса Корсики. Децентрализация, следо­вательно, не может переступать порог, который ее отделяет от федерализма.

2. Неделимость Республики своим следствием имеет то, что целостность территории должна быть сохранена. Однако ст. 53 Конституции предусматривает, что «никакая уступка, ни­какой обмен, никакое присоединение территории не являются действительными без согласия заинтересованного населения».

В прошлом дискутировался вопрос о том, касается ли назван­ная статья случаев отделения, и если да, то имеет ли она общее значение или применяется только к заморским территориям. В своем решении от 30 декабря 1975 г. в отношении Комор­ских островов Конституционный совет признал, что ст. 53 Конституции покрываются случаи отделения. Следовательно, возможно преобразовать заморскую территорию в независимое государство при условии принятия закона и наличия согласия населения этой территории. В этом решении Конституционный совет не решился высказаться о том, могут ли такой возмож­ностью воспользоваться также департаменты метрополии. О возможности негативного ответа на этот вопрос указывается в решении от 2 июня 1987 г. в отношении Новой Каледонии; в нем Конституционный совет сослался на преамбулу Консти­туции, где упоминается принцип свободного самоопределения народов заморских территорий; данное решение исключает предположение, согласно которому отделение было бы возмож­но для департаментов метрополии.

3. Конституционный совет вновь напомнил о принципах не­делимости Республики и единства французского народа в реше­нии от 15 июня 1999 г. № 99-412 по поводу Европейской хартии о региональных языках иязыках меньшинств, в котором при­знал, что эти принципы противостоят признанию коллективных прав какой-либо группы, обладающей своей культурой, языком или верованиями.

В. Светская республика

Утверждение светскости означает, что Республика уважает сво­боду совести граждан и не проводит какой-либо дискриминации между ними на основе религии. Следовательно, речь идет не о борьбе с религиями, а о сохранении нейтрального поведения по отношению к ним.

Следствием этого, согласно закону об отделении церкви от госу­дарства 1905 г., является то, что «Республика не признает, не оплачивает ее служителей, не субсидирует никакой церкви»-. Следует, однако, сделать исключение в отношении департамен­тов Эльзаса и Мозеля, в которых в силу исторических причин сохраняется конкордатный режим; последний означает, что слу­жители культа оплачиваются государством. В настоящее время вопрос о светскости приобретает особую важ­ность главным образом в образовательной системе. В отношении публичного образования Государственный совет в заключении от 27 ноября 1989 г., вынесенном в отношении вопроса о ноше­нии исламской чадры, определил, что принцип свободы совести позволяет ее ношение учениками в качестве религиозного знака отличия. Однако «эта свобода не должна позволять ученикам но­сить такие знаки религиозной принадлежности, которые по своему характеру, условиям индивидуального или коллективного но­шения или по их подчеркнутому или требовательному характеру составляли бы акт давления, подстрекательства или пропа­ганды...».

В том, что касается учреждений частного образования, часто но­сящих конфессиональный характер, то конституционный прин­цип свободы образования разрешает предоставление помощи этим учреждениям (решение Конституционного совета от 23 но­ября 1977 г.). Считается даже, что предоставление такой помощи является обязательным, для того чтобы позволить реально осу­ществлять свободу образования (таковым является вывод, выте­кающий из решения Конституционного совета от 29 декабря 1984 г.). Это заключение было опровергнуто решением Консти­туционного совета от 8 июля 1999 г. № 99-414. В нем указыва­лось, что не существует какого-либо обязательства вводить сис­тему помощи в области высшего сельскохозяйственного образо­вания. Был сделай вывод, что если никакое обязательство не ведет к учреждению системы помощи, то упразднение сущест­вующей системы означало бы, наоборот, посягательство на сво­боду образования, если эта свобода сопровождается требования­ми об учреждении органов образования.

В целом же принцип светскости накладывает на государство обя­зательство быть беспристрастным по отношению к культам.

В. Эволюция после 1962 г.

Выборы Президента республики всеобщим прямым голосовани­ем не изменили природу режима, поскольку продолжал сущест­вовать институт ответственности Правительства перед Парламентом. Конечно, порядок избрания значительно усилил леги­тимность главы государства, но разве конституционная монар­хия в равной мере не обладает достаточно сильной легитимнос­тью, хотя в последнем случае эта легитимность имеет ли что-либо общее с голосованием и любым монархическим принци­пом?

Если что и изменилось, то не полномочия Президента республи­ки, а практика. Президентские структуры (la presidency) абсор­бировали полномочия Правительства. Такая утрата независи­мости последним варьируется в зависимости от личностей и пар­тийности парламентского большинства, находящегося у власти, но эта независимость не является значительной. Причины в изменении статуса Правительства менее юридичес­кие, чем политические. Президент республики, избираемый все­общим прямым голосованием, предстает как глава парламентско­го большинства с того времени, когда происходит совпадение по­литической ориентации парламентского большинства и ориента­ции Президента. Президент избран всей нацией, тогда как парламентарии, хотя в своей совокупности они теоретически представляют нацию, являются избранниками только департа­ментов. Легитимность Президента, следовательно, более вы­сока.

То, что дает силу Президенту республики, так это политическое единство парламентского большинства, имеющего ту же ориен­тацию, что и Президент. Впрочем, президентство занимает менее сильные позиции, когда это большинство расколото, как это слу­чилось в президентство Жискар д'Эстена.

Однако достаточно, чтобы политическая ориентация парла­ментского большинства и ориентация Президента не совпада­ли, чтобы президентство было ограничено, с тем чтобы вернуть­ся к точному применению норм Конституции; об этом свидетель­ствуют случаи сосуществования: с 1986 по 1988 и с 1993 по 1995 гг. и после 1997 г.

Юридическая природа режима остается вполне парламент­ской, но в периоды сосуществования разной политической ори­ентации парламентского большинства и Президента республи­ки этот факт нивелируется президентским влиянием, которое обусловлено тем значением, которое ему придается средства­ми массовой информации.

 

Отдел 3

ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

Обычная процедура пересмотра предусмотрена ст. 89 Конститу­ции. Применение, однако, в 1962 г. в этих целях ст. 11 Конститу­ции породило новый способ, соответствие которого Конституции оспаривается. Во всех случаях пересмотр ограничивается в своем предмете, поскольку не может изменяться республиканская форма правления (ст. 89). Пересмотр не может проводиться при посягательстве на целостность территории (ст. 89), при времен­ном исполнении обязанностей Президента республики (ст. 7), при применении положений ст. 16 (толкование, данное Консти­туционным советом в решении от 2 сентября 1992 г.).

§ 1. Пересмотр Конституции в соответствии со ст. 89

Этот способ включает несколько стадий.

A. Инициатива пересмотра принадлежит парламентариям и Прези­денту республики, действующему по предложению Премьер-ми­нистра. Президент, следовательно, нуждается в согласии Пре­мьер-министра, для того чтобы внести проект о пересмотре, но он не может взять на себя инициативу по пересмотру.

B. Обсуждение и голосование по проекту о пересмотре проводится в

обеих палатах Парламента. Акт должен быть принят в идентичной редакции, что предполагает возможность движения «челнока»¹

¹ Navettc — челнок. Термин, обозначающий передачу законопроекта из одной па­латы В Другую в двухпалатном парламенте до тех пор, пока палаты не примут взаимо­приемлемый текст. «Челнок» является классическим средством для преодоления рас­хождений между палатами. — Прим. перев.

между Национальным собранием и Сенатом до тех пор, пока не будет найдено согласие. В отличие от того, что происходит при обычной законодательной процедуре, Правительство не может прервать движения «челнока» путем созыва смешанной паритет­ной комиссии. Применение «оружия» — вопроса о доверии (абз. 3 ст. 49 Конституции) для получения одобрения со стороны Национального собрания в данном случае является бесполез­ным, поскольку в любом случае необходимо получить согласие Сената, перед которым Правительство не может ставить вопрос о своей ответственности. В результате пересмотр не может быть проведен без согласия Сената.

С. Окончательное одобрение проекта происходит различными спо­собами в зависимости от того, идет речь о законопроекте или о

законодательном предложении.

Законодательное предложение во всех случаях должно быть передано на референдум.

Законопроект передается на референдум, если только Президент республики не решит передать его на одобрение Конгресса депу­татов и сенаторов. Конгресс, на который собираются все парла­ментарии, заседает в Версале; решение принимается большинст­вом 3/5 поданных голосов.

Президент республики, следовательно, является «хозяином» по продолжению процедуры пересмотра после того, как акт будет принят обеими палатами Парламента. Так, Жорж Помпиду не дал хода своему законопроекту о пересмотре Конституции в от­ношении введения пятилетнего срока президентских полномо­чий после его принятия обеими палатами. Идет ли речь о выборе момента? Мнения по этому вопросу разделились. Некоторые считают, что проект стал недействительным после истечения оп­ределенного срока. Однако в 1963 г. Конгресс по вопросу об из­менении времени проведения парламентских сессий (ст. 28) вы­сказался по истечении трех лет после принятия проекта обеими палатами; Национальное собрание к этому моменту было переиз­брано. В 1999 г. Президент Ж. Ширак¹ созвал Конгресс с целью реформирования Высшего совета магистратуры. Но перед лицом трудностей в отношении принятия акта, что могло повлечь угро­зу провала пересмотра, он отозвал свой декрет о созыве Кон­гресса.

Проект пересмотра, внесенный Президентом Миттераном в Сенат в 1993 г., предусматривал упразднение различий при пере­смотре в отношении законопроектов и законодательных предло­жений. Во всех случаях Президент республики получал право выбора между референдумом и Конгрессом; такой подход откры­вал возможность ратификации через Конгресс законодательных предложений о пересмотре, внесенных парламентариями.

 

§ 2. Пересмотр Конституции в соответствии со ст. 11

В 1962 г. на референдуме, проведенном в соответствии со

ст. 11 Конституции, был изменен порядок избрания Президента республики. Президент республики нашел средство обойти оп­позицию в Сенате. Применение этой процедуры было раскрити­ковано теми, кто считал, что применение ст. 89 Конституции яв­ляется единственным путем для любых случаев.

А. За применение ст. 11 говорит то, что она разрешает применение референдума б отношении любого проекта (подразумеваются проекты простого, органического или конституционного закона), касающегося организации публичных властей (т.е. включаю­щих конституционные публичные власти).

Кроме того, равновесие властей предполагает, что если сущест­вует парламентский способ пересмотра, т.е. на основе использо­вания ст. 89, то в равной мере должен существовать правительст­венный способ, основанный на ст. 11.

К тому же в ст. 3 Конституции говорится о том, что националь­ный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Ста­тья 89 соответствует способу пересмотра, осуществляемого представителями, а ст. 11 — способу пересмотра, предполагаю­щему применение референдума.

Наконец, во исполнение правила параллелизма способов (regie de parallelisme des formes) Конституция, которая была принята народом по предложению Правительства, может быть изменена таким же способом.

В. Противники применения ст. 11 говорят о том, что ст. 89 содер­жит общую процедуру пересмотра Конституции. Поскольку введена специальная процедура, то только она и должна приме­няться и ст. 89 не может нарушаться; исключением является ст. 85 в отношении пересмотра положений Конституции о Сооб­ществе; ст. 11, следовательно, не может использоваться для пере­смотра Конституции.

Если рассматривать вопрос с точки зрения терминологии, то сле­дует сказать, что в ст. 11 говорится о законопроектах, а в ст. 89 — о проектах пересмотра. Таким образом, эти статьи относятся к различным областям. К тому же выражение «организация пуб­личных властей» не может охватывать понятие конституцион­ных публичных властей, признанное Конституцией, поскольку в ст. 16 имеется ссылка на «конституционные публичные власти». Можно считать, что ст. 89 относится к конституционным публич­ным властям, а ст. 11 — к другим.

Ссылка на равновесие властей при процедуре пересмотра не яв­ляется убедительной. Прежде всего, ст. 89 предусматривает два способа пересмотра, которые могут быть применены в зависи­мости от того, идет речь о предложениях парламентариев или о законопроектах исполнительной власти. В ней говорится о прин­ципе параллелизма, который приводит к смешению понятий первоначальной учредительной власти и институциональной учредительной власти. Параллелизм способов здесь неприме­ним, поскольку институциональная учредительная власть явля­ется властью подчиненной; она должна соблюдать пределы, кото­рые ей были предписаны первоначальной учредительной влас­тью, и она не может исключать процедуру пересмотра, преду­смотренную Конституцией.266

С. Конституционный обычай. Хорошо известно, что применение ст. 11 не было предусмотрено учредителями и что был создан способ для преодоления вето Сената,

Выводимый из прецедента 1962 г. аргумент — поддержание мне­ния о создании конституционного обычая. Данное утверждение, впрочем, основывается на мнении Президента республики Мит­терана, который полагал, что применение ст. 11 является закон­ным вследствие ее использования, одобренного французским на­родом. Однако сомнительно, что при этом были соблюдены усло­вия формирования обычая; выше мы видели, что применение конституционного обычая для изменения Конституции вызыва­ет серьезные возражения в тех случаях, когда Конституция явля­ется писаной.

Вместе с тем трудно утвердить пересмотр, произведенный путем применения ст. 11. Действительно, Конституционный совет по­считал, что он не может выходить за рамки предоставленной ему компетенции и выносить решения в отношении референдарного закона — закона, принятого на референдуме (решения от 6 нояб­ря 1962 г. и от 2 сентября 1992 г.).

По совету консультативного комитета под председательством де­кана Веделя Президент республики предложил в законопроекте, внесенном в Сенат в 1993 г., исключить использование ст. 11 для пересмотра Конституции. В то же время комитет предложил соз­дать способ преодоления оппозиции одной из двух палат при применении ст. 89. В самом деле, Президент республики мог бы передавать законопроект или законодательное предложение на референдум, если акт одобрен большинством в 2/3 голосов одной из палат. Такое предложение имело мало шансов быть принятым Сенатом. В этом случае последний потерял бы свое право вето, которым он обладает в соответствии с действующей в настоящее время процедурой. Но именно существование права, которое может повлиять на пересмотр, позволяет оспорить конституци­онность применения процедуры, предусмотренной ст. 11.

 

§ 3. Споры о надконституционности

Доктрина не дает однозначного ответа на вопрос о существова­нии иерархии в отношении конституционных норм. Существуют ли надконституционные нормы, которые были введены учреди­тельной властью и которые были бы защищены от пересмотра?

Для не отрицающих такой подход (в частности, профессоров Ар-дана и Риала) идея надконституционности содержится в самой Конституции, которая запрещает пересмотр, затрагивающий рес­публиканскую форму государства, но в равной мере содержит идентичный запрет в отношении ряда ценностей фундаменталь­ного значения в политической системе, как, например, некоторые основные права. Таким образом обеспечивается постоянство ос­новных принципов.

Напротив, по мнению других авторов, как, например, декан Ведель или президент Люшер, учредитель располагает полнотой власти по пересмотру, поскольку она осуществляется способами, предусмотренными Конституцией (сами способы могут быть предметом пересмотра). Даже запрет в отношении республикан­ской формы правления может быть снят путем пересмотра поло­жения, в котором этот запрёт содержится. В данном случае мы видим выражение строгого позитивизма.

В своем решении от 2 сентября 1992 г. № 92-312 по поводу рати­фикации Договора о Европейской союзе Конституционный совет посчитал, что учредительная власть была суверенной и что «ей дозволено отменять, изменять и дополнять положения конститу­ционного значения (forme) при соблюдении, разумеется, правил в отношении способа, установленного Конституцией».

 

§ 4. Пересмотры Конституции 1958 г.

Конституция 1958 г. была пересмотрена 14 раз. Эти пересмотры имели неравноценное значение.

Пересмотр положений о французском сообществе в 1960 г.

Пересмотр порядка выборов Президента республики в 1962 г. Произведен на основе применения ст. 11.

Пересмотр времени созыва парламентских сессий в 1963 г.

Пересмотр порядка запроса Конституционного Совета в 1974 г. Представляет собой значительный шаг вперед по пути формиро­вания правового государства.

Пересмотр некоторых правил при выборах Президента респуб­лики в 1976 г.

Пересмотр Конституции с целью позволить ратифицировать До­говор о Европейском союзе в 1992 г.

Пересмотр с целью реформировать Высший совет магистратуры и создать Суд республики в 1993 г.

Пересмотр в отношении права на убежище в 1993 г.

Пересмотр ст. 11 в 1995 г. с целью расширения числа вопросов, которые могут быть переданы на референдум, и установления одной ежегодной сессии Парламента.

Пересмотр с целью предоставления полномочия Парламенту ежегодно высказываться в отношении законов о финансирова­нии социального обеспечения в 1996 г.

Пересмотр относительно будущего Новой Каледонии в 1998 г.

Пересмотр с целью ратификации Амстердамского договора в 1999 г.

Пересмотр с целью ратификации договора о восстановлении Международного уголовного суда в 1999 г.

Пересмотр с целью внесения нормы о равенстве мужчин и жен­щин в 1999 г. (к названным пересмотрам следует добавить проведенный 2 октября 2000 г, после выхода в свет книги Ж.-П. Жакке пересмотр ст. 6 Конституции, установивший пятилет­ний (вместо семилетнего) срок полномочий Президента республики) Пять значительных реформ не были доведены до конца:

реформа Сената и регионов, отвергнутая народом на референду­ме в 1969 г.;

переход с семилетнего на пятилетний срок президентских пол­номочий в 1973 г. Пересмотр был одобрен в обеих палатах Парламента, но Президент республики не стал продолжать процедуру;

реформа статуса заместителей парламентариев в 1974 г., которая также была приостановлена;

реформа, позволявшая применение референдума в области пуб­личных прав в 1984 г. Реформа «наткнулась» на вето Сената;

реформа, позволявшая запрашивать Конституционный совет о неконституционности путем возражения против иска в 1990 г., потерпела неудачу по той же причине. Проект реформы вновь был направлен в палаты Парламента в 1993 г. одновременно с проектом о пересмотре положений о Высшем совете магистрату­ры и образовании Суда республики. Правительство и палаты пришли к соглашению об упразднении положений в проекте о Конституционном совете.

Наконец, в 1992 г. Президент республики опубликовал серию предложений об изменении Конституции, которые он направил в консультативный комитет под председательством декана Веделя. Комитет подготовил доклад 15 февраля 1993 г., на основе которо­го в бюро Сената были внесены два законопроекта. Первый за­кончился пересмотром положений о Высшем совете магистрату­ры и образовании Суда республики; предложение о введении процедуры обжалования неконституционности путем возраже­ния было исключено. Второй проект, предусматривавший много­численные изменения в организации и функционировании пуб­личных властей, не был рассмотрен Сенатом. В 1999 г. Президент республики созвал Конгресс с пелью измене­ния статуса Высшего совета магистратуры, но рассмотрение этого вопроса было отложено.

Жакке Ж.П. Конституционное право и политические институты. – М., 2002.

 

§ 2. Свободная Франция

18 июня 1940 г. генерал де Голль, бывший заместитель государст­венного секретаря военного министерства в Кабинете Поля Рейно, призвал из Лондона к началу вооруженных действий. Он объединил тех, кто хотел продолжать борьбу в свободных Во­оруженных силах Франции.

В 1941 г. был образован прообраз Правительства - Французский национальный комитет, который в 1943 г. стал Французским ко­митетом национального освобождения, действуя на территории освобожденного Алжира. Накануне переезда на территорию Франции Комитет был преобразован во Временное прави­тельство Французской республики. В августе 1944 г. оно обосно­валось в Париже.

Республиканская законность была восстановлена ордонансом от 9 августа 1944 г. Правительство настойчиво добивалось освобож­дения и реконструкции национальной территории. 25 октября 1945 г. французские граждане приняли участие в го­лосовании на референдуме по вопросу о будущем государствен­ных институтов и одновременно провели выборы Собрания. Большинство граждан выразили желание, чтобы избираемое Со­брание было учредительным. Отрицательный ответ означал бы, что не следовало разрабатывать новую Конституцию и что изби­раемое Собрание преобразовывалось в Палату депутатов Тре­тьей республики. Позитивный же ответ, таким образом, означал конец существования Третьей республики.

От избирателей зависело, будет ли одобрен проект временных положений об организации государственных властей до приня­тия новой Конституции. Негативный ответ предполагал, что Уч­редительное собрание должно обладать, как и учредители в 1870 г., ограниченными полномочиями. Избиратели, однако, предпочли дать позитивный ответ.

 

§ 3. Учредительные собрания

1. Учредительное собрание располагало семимесячным сро­ком для разработки Конституции с последующей передачей про­екта на референдум. Предусматривалось, что при отсутствии та­кого проекта или при негативных результатах референдума должно быть избрано новое Учредительное собрание, которому предоставлялся такой же срок.

2. В течение названного срока организация публичных влас­тей регулировалась временными положениями, одобренными ре­ферендумом 21 октября 1945 г.

Председатель Временного правительства избирался Учреди­тельным собранием, которое также высказывалось по составу и программе Правительства. Правительство несло ответствен­ность перед Собранием и должно было уходить в отставку в случае вынесения ему вотума недоверия абсолютным большин­ством голосов. Правительство и Учредительное собрание обладали правом законодательной инициативы, но при этом перво­му принадлежало право инициативы в отношении финансовых расходов. Собрание принимало законы, а правительство вправе было требовать их повторного рассмотрения; Собрание могло подтверждать свое первое голосование абсолютным большинст­вом голосов.

Являлся ли названный временный режим парламентским прав­лением или правлением Учредительного собрания? Эта пробле­ма была быстро осознана генералом де Голлем, возглавившим Правительство, когда он поставил вопрос о доверии при голосо­вании по поводу военных кредитов. Однако ему было в этом от­казано на основании принципа, согласно которому Правительст­во является «служащим» Собрания и не может уходить в отстав­ку по собственной инициативе. Де Голль получил доверие, но ушел в отставку немного позже.

3. Места в Собрании были разделены между Коммунистичес­кой партией (ФКП — 148 мест), христианскими демократами (Народно-республиканское движение (МРП) — 143 места), со­циалистами (Французская секция Рабочего интернационала (СФИО) — 135 мест). Радикалы получили только 31 место. Именно левое большинство (ФКП и СФИО) выработало Кон­ституцию. Это большинство дало жизнь режиму, при котором было провозглашено верховенство Национального собрания. Классические инструменты парламентского режима (резолюция недоверия, вопрос о доверии и роспуск) были регламентированы таким образом, что исполнительная власть целиком находилась в руках Собрания.

Проект был отклонен народом 5 мая 1946 г. «Против» проголосо­вало 53% избирателей. Впервые референдум во Франции дал не­гативный результат.

4. Было избрано новое Учредительное собрание. Левые поте-ряли абсолютное большинство, и МРП, высказывавшаяся «про­тив», стала наиболее влиятельной партией Собрания, Новая Конституция явилась результатом компромисса между политическими партиями, представленными в Учредительном собрании. Несмотря на желание усилить исполнительную власть, новый конституционный проект также обеспечивал вер­ховенство Национального собрания. Фактически он воспроиз­водил модель Третьей республики в том виде, в каком она функционировала после Первой мировой войны. Проект был одобрен 13 октября 1946 г. (53% проголосовавших, но 33% изби­рателей воздержалось от голосования).

Отдел 3

ЧЕТВЕРТАЯ РЕСПУБЛИКА

Режим, установленный Конституцией 1946 г., просуществовал 12 лет. Для него были характерны те же недостатки, что и для Третьей республики, и в первую очередь министерская неста­бильность. Как и предшествующая, Четвертая республика пре­кратит свое существование из-за своей неспособности к рефор­мированию перед угрозой кризисов, связанных, в частности, с де­колонизацией Алжира в 1958 г.

§ 1. Институты

Общая концепция режима, согласно мнению декана Веделя, со­стоит в доверии власти Национальному собранию, «окруженно­му» двумя ведомствами — Президентом республики и Советом республики. Собрание, следовательно, являлось центром тяжес­ти системы.

А. Парламент

Парламент состоит из двух палат с неравными полномочиями — Национального собрания и Совета республики.

Национальное собрание

Национальное собрание избиралось всеобщим прямым голосова­нием по пропорциональной избирательной системе. Несмотря на такую систему, достаточно устойчивое положение существовало вплоть до 1947 г. вследствие трипартизма, т.е. соглашения между тремя основными политическими партиями (ФКП, СФИО, МРП) о совместном управлении. Холодная война повлекла выход коммунистов из Правительства и их переход в жесткую оппозицию. Таким образом, в 1951 г., для того чтобы ограничить представительство сил, выступающих против существовавшего порядка, голлистов и коммунистов, поскольку из-за своих край­них позиций они мешали образованию правительств (без учета того, насколько власть могла осуществляться совместно), про­порциональное представительство было подкорректировано за­коном, предусматривавшим возможность блокирования. Блоки­рование дало преимущества избирательным объединениям. Оно уменьшило число мест в Национальном собрании голлистов и коммунистов, которые не могли блокироваться ни друг с другом, ни с какой-либо другой политической формацией. Национальное собрание принимало законы. В Конституции под­черкивалось, что оно не может делегировать это право. Таким образом, запрещалось принятие декретов-законов. Собрание да­вало инвеституру и контролировало Правительство.

Совет республики

Как и Сенат в Третьей республике, Совет республики избирался косвенным голосованием представителями от территориальных коллективов.

Совет республики давал свои заключения на законы, принимав­шиеся Национальным собранием. Последнее могло не считаться с заключением Совета, одобренным абсолютным большинством его голосов, если имело иное мнение, принимавшееся таким же большинством. Совет республики не мог ставить вопрос об от­ветственности Правительства.

Следовательно, Совет республики обладал полномочиями, боль­ше соответствовавшими полномочиям Палаты лордов, чем пол­номочиям Сената в Третьей республике.

В. Исполнительная власть

Исполнительная власть была «двуглава», как и в Третьей рес­публике, но полномочия Президента республики были сокраще­ны по сравнению с полномочиями, которые конституционные за­коны 1875 г. номинально предоставляли его предшественнику.

1. Президент республики избирался обеими палатами, соби­равшимися в Конгресс, выносивший свое решение абсолютным большинством голосов. Президент не являлся главой исполнитель­ной власти и не подписывал декреты. Он председательствовал на заседаниях Совета министров и предлагал кандидатуру председате­ля последнего Национальному собранию. Все акты Президента рес­публики подлежали контрассигнированию; последнее означало, что он не мог действовать без согласия Правительства.

2. Председатель Совета министров получал инвеституру аб­солютным большинством голосов Национального собрания, после чего формировал свое Правительство. Достаточно быстро возник обычай получения двойной инвеституры: назначенный Председатель Совета министров представлял свое Правительст­во для одобрения Собрания. Данное обстоятельство усложняло процесс и удлиняло периоды кризисов из-за формирования «мертворожденных правительств» (gouvernments mortnes). При конституционном пересмотре в 1954 г. была сделана попытка устранить это неудобство; предусматривалось получение инвес­титуры всем составом Правительства путем получения простого большинства голосов. Председатель Совета министров являлся главой исполнительной власти и осуществлял регламентарную власть. Как глава Правительства он имел полномочие освобож­дать от должности министров.