Формы правотворческой практики

Формы правотворческой практики – это способы организации и внешнего выражения ее содержания. “Forma legalis forma essentialis” (“юридическая форма есть существенная форма”), – говорили древние. Целесообразно выделять внутреннюю и внешнюю формы ПТП. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы (нормативные акты и договоры, докладные записки и предложения, проекты и т.п.), внешне закрепляющие правотворческие действия (решения, нормативно-правовые предписания и правотворческий опыт).

К внутренней форме, то есть к способу организации и внутренней связи элементов содержания, относится процедурно-процессуальная форма ПТП. Научно обоснованный и правильно организованный правотворческий процесс, отмечает А.С. Пиголкин, создает предпосылки для выработки наиболее совершенных по содержанию и форме правовых предписаний, соответствующих назревшим потребностям развития общества [34. С. 84-85].

Правотворческая процессуальная форма включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы. Правотворческие стадии – это урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных актов. Каждая стадия представляет самостоятельный этап (фазу) ПТД. В отечественной науке выделяются самые разнообразные стадии правотворчества (см., например, [19. С. 223-231; 20. С. 123; 21. С. 149-228; 34]). В целом же все они могут быть сведены к следующим видам.

1. К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта нормативного акта, его издания, включения в план работы и т.п. В содержании указанной стадии (либо в качестве самостоятельной) рассматривается стадия правотворческой инициативы. Ее суть заключается во внесении в компетентный орган подготовленного проекта нормативного акта или предложения об издании нормативного акта. Данная инициатива предполагает юридическую обязанность управомоченного на издание нормативного правового акта органа (должностного лица) рассмотреть поступившее предложение или проект.

2. Следующей является стадия разработки нормативного акта. Она включает предварительную работу (изучение общественного мнения, действующего законодательства, социальной “данности”, опыта других стран и т.д.), предшествующую составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; его предварительное обсуждение и уточнение; проведение экспертной оценки, внесение проекта в повестку дня заседания и т.п.

3. Окончательное обсуждение проекта нормативного акта в компетентном органе составляет самостоятельную стадию ПТП. Здесь уже происходит заслушивание докладов и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний, поправок и т.п.

4. Важной стадией ПТД является принятие решения по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом (втором, третьем и т.п.) чтении или утвержден. Принятие решения осуществляется с помощью разнообразных способов голосования.

5. Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в форме рассылки и т.п.) правотворческого решения (проект отклонен, принят, утвержден и подписан).

С обнародованием нормативных актов связаны вопросы введения их в действие и вступления в юридическую силу (non obligat lex nisi promulgata – закон не обязывает, если он не обнародован). В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В настоящее время на федеральном уровне порядок обнародования принятых нормативных актов регулируется ФЗ от 14 июня 1994 г. “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” (в ред. ФЗ от 22.10.1999 г. № 185-ФЗ), указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” (в ред. указов Президента РФ от 16.05.1997 г. № 490, от 13.08.1998 г. № 963).

ФКЗ, ФЗ подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Официальным опубликованием ФКЗ, ФЗ, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в “Российской газете” или “Собрании законодательства РФ”.

ФКЗ, ФЗ, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до общего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Указанные акты могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

В отмеченных выше указах Президента РФ подчеркивается, что все ФЗ, кроме того, передаются для внесения в эталонный банк правовой информации Научно-технического центра правовой информации “Система”. Тексты ФЗ, акты Президента РФ и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации “Система”, являются официальными.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) в “Российской газете” и “Собрании законодательства РФ” в течение десяти дней после дня их подписания. Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) в газете “Российские вести” в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в “Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти”. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации “Система”.

Порядок обнародования нормативных актов субъектов федерации регулируется, как правило, специальными законами (см., например, закон Ярославской области “О правовых актах Ярославской области” от 27 февраля 2001 г. в ред. от 03.07.2002 г. № 56-з).

Кроме стадий в теоретическом и практическом плане во внутренней форме ПТП важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить процессуальные производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок) конституции (конституционное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию федеральных законов (законодательное федеральное производство); в) изданию указов Президента РФ («указное» производство); г) подготовке и принятию правительственных нормативных правовых актов; д) изданию нормативных актов федеральными органами исполнительной власти (ведомственное производство); е) принятию уставов и законов субъектами Федерации; ж) изданию нормативных актов исполнительными органами государственной власти (губернаторами, правительствами и т.п.) субъектов Федерации; з) принятию нормативных актов органами местного самоуправления; и) изданию локальных нормативных актов.

Все производства, начиная с издания указов Президента РФ (“в”) и кончая локальным правотворчеством (“и”), относятся к подзаконным. Причем каждое процессуальное производство характеризуется специфическим составом субъектов и участников ПТП, системой правовых связей и отношений между ними, особенностью процессуальных действий, стратегии, тактики и техники, формами внешнего выражения и официального закрепления правотворческих решений.

Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских и т.п.), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со ст. 163 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики Конституция может быть изменена (конституционное производство) законом, принятым: 1) в результате референдума (один процессуальный режим); 2) двумя подряд составами Государственного собрания (другой процессуальный режим); 3) Государственным собранием в качестве срочного вопроса (третий процессуальный режим). Законопроект об изменении Конституции рассматривается Государственным собранием в трех чтениях, причем между первым и вторым чтением должен быть перерыв не менее одного месяца. Порядок изменения конституции решается в конечном счете в ходе третьего чтения.

Законотворческая практика на федеральном уровне в России регулируется ст. 84, 104-108 и др. Конституции РФ, а также Регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Структура ПТП – это не только состав определенных элементов ее содержания и формы. Единство, цельность и взаимообусловленность всех ее компонентов детерминируется генетическими (социальным субстратом, “данностью” права) и функциональными (связь средств и способов деятельности), внутренними (взаимодействие между субъектами ПТП) и внешними (политическими, религиозными и т.п.) факторами, правовыми (материальными и процессуальными) и неправовыми связями и отношениями, которые обеспечивают нормальный правотворческий процесс, взаимный обмен правотворческим опытом и результатами ПТД, контроль, взаимопомощь в реализации правотворческих функций. В этом легко убедиться, если рассмотреть, например, взаимодействие процесса законотворчества Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ и Президента РФ.

Главное место среди этих связей и отношений занимают правотворческие материальные и процессуальные отношения, которые в силу своей нормативной заданности, персонифицированности и гарантированности определяют конкретную направленность правотворческих действий субъектов и участников, позволяют в каждой конкретной социально-правовой ситуации устанавливать индивидуализированные полномочия и обязанности, меры по их реализации.