Три измерения показателей эффективности государственного управления

 

В последние годы перед системой государственной власти в России постоянно возникают все более сложные управленческие задачи, которые могут эффективно решаться только на основе инновационных подходов, основанных на результатах исследовательских разработок в данном направлении. Одним из важнейших аспектов в данном случае следует считать проблему оценки эффективности решений, принимаемых органами власти всех уровней. Значимость указанных задач видна из следующих примеров:

за десятилетний период 2004-2013 гг. только на федеральном уровне (Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства) было принято несколько десятков документов, на основе которых формировался единый подход к оценке эффективности деятельности органов государственной власти, например:

Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199;

О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации«: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142;

По подсчетам автора, в каталоги Российской национальной библиотеки (Санкт-Петербург) за десятилетний период 2004-2013 гг. было включено свыше 200 научных публикаций (монографий, учебников, сборников и т.п.), посвященных тем или иным аспектам оценки деятельности государственного управления.

Нетрудно видеть, что при решении задач по оценке эффективности деятельности органов власти центральной методологической проблемой выступает построение соответствующей системы статистических показателей.

Так, в упоминавшемся выше Указе Президента РФ от 28.01.2012 г. №1199 фигурируют 12 показателей, характеризующих те или иные аспекты эффективности деятельности органов власти в субъектах Федерации. Соответственно, в Постановлении Правительства РФ от 03.11.2012 г. №1142 для субъектов Федерации рекомендован расширенный список из 43 индивидуальных показателей (сгруппированы по 10 разделам) для частных аспектов оценки органов исполнительной власти на уровне субъекта Федерации.

Специальный анализ теоретико-методологических проблем в оценке эффективности государственного управления демонстрирует высокую сложность проблемы и ее значительные отличия, например, от оценки экономической эффективности инвестиционных проектов. Построение методик по оценке экономической эффективности основано на существовании в теории и на практике единого показателя, интегрирующего в себе действие всех факторов производства прибыли [7]. Ничего подобного нет в задачах по оценке эффективности государственного управления, где применяемые методики могут содержать несколько сотен качественно различных показателей (что показано ниже), свести которые воедино можно только на основе громоздких математических процедур, не обладающих к тому же доказательной силой. Более того, сами первичные показатели оценки обладают рядом важных особенностей, которые позволяют выделить три важных аспекта.

Во-первых, показатели эффективности государственного управления в простейшем случае — это количественная характеристика состояния соответствующей социально-экономической проблемы на данной территории (численность безработных, реальные располагаемые денежные доходы населения, общая и удельная площадь жилищного фонда, абсолютная и относительная обеспеченность данной территории учреждениями социальной сферы и т.п.). Устоявшиеся за много десятилетий содержательные классификации разделяют статистические показатели на абсолютные и относительные, натуральные и стоимостные, количественные и качественные, частные и интегральные и т.п. Проблемы их построения и использования хорошо исследованы и отображены как во множестве учебников, так и в публикациях статистиков-профессионалов [3], [4], [5], [18], поэтому мы не будем подробно на них останавливаться.

В-вторых, итоги расчетов абсолютных или относительных показателей для результатов государственного управления на практике вовсе не являются конечным результатом, предназначенным для использования руководителями или аналитиками. После проведения расчетов, как правило, наступает второй этап анализа имеющейся ситуации — сравнение рас-считанных показателей с требованиями к их уровню со стороны государства, институтов гражданского общества, тех или иных социальных групп и т.д. Иными словами, показатели результатов деятельности органов власти, например, в данном субъекте Федерации одновременно имеют и «второе измерение», которое отражается, как правило, в систематически употребляемых оценках состояния дел, например: плохо ^ хорошо; мало ^ много;

неудовлетворительно ^ удовлетворительно и т.п. Важность рассматриваемого нами этапа настолько велика, что для него был даже введен специальный термин — «социальная диагностика объекта» — это технологическая процедура, направленная на изучение и оценку состояния объекта с учетом требований сложившейся ситуации, действующих социальных нормативов и целей управления [19, с.82].

При детальном анализе проблемы построения оценок для имеющихся перечней показателей эффективности государственного управления [8], [9] приходится констатировать, что технология такого построения существенным образом различается для разных типов индикаторов, в частности, имеются:

а) «позитивные» показатели, для которых органам управления необходимо обеспечить их рост, например, уровень душевых денежных доходов, обеспеченности жильем и т.п., причем оценка для данного типа показателей будет тем выше, чем большее значение имеет их абсолютный или относительный уровень;

б) «негативные» показатели, для которых органам управления необходимо обеспечить их всемерное снижение при реализации социально-экономической политики, например, уровень безработицы, процент ветхого и аварийного жилья, уровень бедности и т.п. Оценка для данного типа показателей будет тем выше, чем меньшее значение имеет их абсолютный или относительный уровень;

в) «вариативные» показатели, для которых органам управления необходимо обеспечить их оптимальное значение, повышая чересчур низкие параметры или понижая чересчур высокие характеристики, например:

количество коек в лечебно-профилактических учреждениях на 10000 жителей;

уровень возмещения населением затрат на оказание услуг ЖКХ (процентов);

численность государственных гражданских служащих на 10000 жителей и т.п.

Оценка для данного типа показателей будет тем выше, чем ближе их значение будет к некоторому оптимальному уровню, например, к уровню средней арифметической их величины для данной группы объектов (см. ниже).

Некоторое представление о том, как распространены на практике рассмотренные нами три группы показателей оценки можно получить из результатов расчетов автора, представленных в таблице 1.

Таблица 1 - Распределение по типам показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в субъектах РФ

Нормативный правовой акт	ВСЕ­ ГО	в том числе:
пози­ тив- ные	нега­ тив­ ные	вари- атив- ные
Постановление Пра­вительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 (до 03.11.2012) [8].	Число показа­ телей
в %	100,0	44,4	27,6	28,0
Постановление Пра­вительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142. (после 03.11.2012) [9], [11]	Число показа­ телей
в %	100,0	44,2	30,2	25,6

 

Для анализа были выбраны две официальных методики, одна из которых действовала до 3 ноября 2012 года и имела детально проработанный и объемный перечень показателей [8], а другая — с сокращенным перечнем параметров оценки была введена в действие с указанной даты [9], [11].

Из таблицы 1 можно видеть, что и в старой и в новой методике привычные формы позитивных индикаторов занимают менее половины (около 44%) от фиксированного перечня показателей оценки эффективности государственного управления в субъектах Федерации, тогда как группы негативных и вариативных показателей делят оставшуюся часть примерно поровну. Этот результат представляет большой интерес, поскольку на сам факт существования последних групп нередко не обращается должного внимания [6].

Типологизация показателей эффективности позволяет поставить далее главный вопрос: как, собственно, могут быть построены оценки для тех или иных характеристик социальноэкономического развития? В данном случае мы сталкиваемся со следующей альтернативой:

А) формирование субъективных оценок типа «плохо-хорошо», «неудовлетворительно-удовлетворительно» и т.п. Уже из самих формулировок видно, что в данном случае мы имеем дело с ранговой шкалой оценок;

Б) формирование объективных оценок, которые могут быть получены только после сравнения данной величины показателя

с той или иной величиной установленного критерия. В зависимости от применяемых критериев в данном случае приходится сталкиваться с тремя возможными решениями:

критерием оценки выступает средняя арифметическая величина показателя для данной группы объектов (например, субъектов Федерации из данного федерального округа). Данный подход является практически единственным, если требуется рассчитать величину оценки для вариативных показателей;

критерием оценки выступает так называемая среднепрогрессивная величина показателя для данной группы объектов. Для ее расчета в данной группе выделяются «лучшие» объекты по простому правилу: а) для позитивных показателей отбираются те объекты, у которых фактическая величина показателя больше среднеарифметического его значения; б) для негативных показателей отбираются те объекты, у которых фактические значения меньше среднеарифметического уровня; в) в том и другом случае по группе отобранных объектов рассчитывается частное среднее значение, которое и является среднепрогрессивным уровнем данного показателя для данной группы объектов. Как показывает практика, результаты оценочных расчетов становятся более качественными, если для определения среднепрогрессивной величины принимать в расчет среднюю только по 10-25% «лучших» объектов. В этом случае говорят о применении «метода продвинутых групп» [2, с.10].

Разновидностью рассмотренного нами подхода является использование в качестве критериев оценки характеристик «объекта-чемпиона», который достиг наилучших результатов по данному показателю в данной группе объектов. Указанный подход довольно часто применяется, когда достижения России сравниваются, например, с лучшими результатами в мировой практике;

критерием оценки служат социальные и экономические стандарты, нормы и нормативы. Специальный анализ показывает, что в настоящее время в России используются несколько десятков тысяч социально-экономических норм и нормативов, при этом рассчитанные на их основе величины оценок демонстрируют степень реализации нормы или норматива на ту или иную дату [2, с.12-15].

Таким образом, на базе одного из рассмотренных выше критериев по каждому показателю эффективности формируется его «второе измерение» — объективная величина оценки, при этом процедура формирования выглядит по-разному для позитивных, негативных и вариативных типов показателей (рис. 1).

В-третьих, для показателей эффективности государственного управления существует еще одно важное измерение, третье по счету. Речь идет о такой важной в рамках государственного управления характеристике как степень приоритетности данного направления развития (т.е. данного показателя) по сравнению с другими. Органам государственного управления приходится постоянно решать задачи по определению приоритетности. Примеры этого следующие:

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации предписывает включать в государственные программы пункт о приоритетах и целях государственной политики в соответствующей сфере [12], что неукоснительно соблюдается в принятых в за последние годы программах социально-экономического развития [13], [14].

Другим примером могут служить хорошо известные приоритетные национальные проекты [17].

Таким образом, мы приходим к выводу о трехмерной структуре каждого показателя эффективности деятельности органов управления (см. рис. 2).

 

Несмотря на большое число публикаций, использующих термин «приоритетность» в своих заглавиях, общие теоретико-методологические аспекты третьего измерения для показателей эффективности государственного управления разработаны крайне слабо. Ограниченность объема данной работы позволяет нам обратить внимание только на следую-щие аспекты:

Определение термина «приоритетность». Анализ ряда публикаций [1], [20], позволяет вычленить положительные стороны имеющихся подходов и предложить следующую дефиницию: степень приоритетности характеризует очередность: а) в доступе к обеспечивающим ресурсам; б) в порядке реализации взаимосвязанных действий.

Степень приоритетности, как это хорошо видно из ее определения, измеряется на ранговой шкале (например, очередность №1, очередность №2 и т.д.), метрические шкалы могут быть вспомогательным средством для определения ранга приоритетности.

Степень приоритетности может рассматриваться по отношению:

а) к определенной совокупности объектов управления (например, отраслям социальной сферы: образованию, здравоохранению, ЖКХ, культуре и т.п.). В этом случае, для более приоритетных объектов устанавливаются, например, относительно большие темпы роста бюджетного финансирования или повышенный размер субсидий из бюджетов вышестоящего уровня [6], [10];

б) к определенной совокупности установленных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти. В этом случае для более приоритетных показателей может применяться целый набор средств управления, начиная от перераспределения ресурсов и заканчивая преобразованиями в самой системе управления.

Парадоксальным выводом из нашего рассмотрения является направленность действий органов управления по отношению к любой из характеристик степени приоритетности: эффективной следует признать такую деятельность органов управления, которая направлена на снижение степени приоритетности данного объекта или данного показателя, т.е., говоря по-другому, на решение актуальных (приоритетных!) проблем социально-экономического развития. Рассмотренные выше положения показывают высокую степень сложности проблем, связанных с построением и использованием показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти. Проведенный нами анализ позволил отобразить трехмерную структуру показателей эффективности деятельности органов власти, продемонстрировать наличие позитивных, негативных и вариативных показателей эффективности управления, выявить существенную роль последних двух групп в построении системы соответствующих оценок. Дальнейший теоретико-методологический анализ указанных проблем будет способствовать повышению качества деятельности органов исполнительной власти всех уровней.

Глава 2. Оценка системы планирования в организации "Государственное Управление капитального строительства Минархстройжилкомхоза РБ".