Возможности регулирования экономики на муниципальном уровне.

Анализ воздействия регулирования не может существовать сам по себе, а должен четко встраиваться в систему принятия решений на муниципальном уровне. От того, насколько удачное процедурное решение выбрано, насколько хорошо регулирующие органы понимают необходимость проведения полноценного анализа воздействия регулирования и насколько широко он используется для принятия практических решений в действительности, - зависит эффективность всей схемы и, в конечном счете, качество регулирующего процесса.

Для достижения максимального эффекта реформа регулирования должна носить системный характер. Практические подходы к построению эффективной системы муниципального регулирования экономики можно разделить на два блока. Первый из них касается построения системы управления процессом регулирования, что включает в себя:

установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня, в том числе закрепление принципа минимизации государственного вмешательства;

установление четких процедур принятия решений о введении регулирующих мер, что включает в себя:

введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);

публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;

информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, консультирование муниципальных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов и т.п.)

Несмотря на то, что в каждой стране система принятия регулирующих решений устроена по-разному, можно все же выделить некоторые общие принципы ее организации. Итак, существуют один или несколько рамочных нормативных актов на уровне федеральных законов, направленных на усиление конкуренции в экономике и создание для этого наиболее оптимального регулирующего режима. Указывается, что регулирование того или иного сегмента должно приниматься лишь в случаях, когда это действительно необходимо, при этом тщательным образом должно оцениваться влияние введения такого регулирования на бизнес. Сильная политическая поддержка новым принципам принятия решений играет огромную роль: принятие решений лишь после оценки воздействия предлагаемых мер регулирования на экономику и бизнес должно поддерживаться на самом высоком уровне, иначе у непосредственных исполнителей (регуляторов) не будет никакого стимула затрачивать дополнительные ресурсы на проведение такого анализа.

При наличии общих принципов, зафиксированных на законодательном уровне, реализация этих принципов при принятии регулирующих решений на муниципальном уровне устанавливается местными нормативными актами. Для эффективности мер муниципального регулирования должна измениться процедура их принятия: на определенном этапе (один или несколько раз) от органа местного самоуправления, рассматривающего возможность введения регулирования и ответственного за принятие такого решения (регулятора), требуется составление дополнительного документа о влиянии принимаемого решения на бизнес и экономику в целом с обоснованием выбора именно этого метода регулирования. Рекомендуется интегрировать анализ воздействия регулирования в процедуру принятия регулирующих решений начиная с самой ранней стадии. Это позволит оценить необходимость прямого вмешательства в экономику на начальном этапе формулировки предложений и будет способствовать увеличению практического использования других альтернатив (мер саморегулирования, со-регулирования и т.п).

Структура отчета о воздействии регулирования и его форма установлены более или менее четко в зависимости от страны и важности рассматриваемой проблемы. В некоторых странах такой документ публикуется в открытой печати и при введении регулирования посредством нового закона входит в состав пакета документов, представляемых в парламент.

Во избежание формального подхода к подготовке отчета о воздействии регулирования и анализу всех возможных альтернатив, необходимо разработать детальные требования к структуре и процессу подготовки этих документов. Так, можно выделить целую группу стран ЕС, где идея проведения анализа воздействия регулирования на экономику при принятии/рассмотрении проектов регулирующих решений присутствует в виде общих норм и/или обязательств правительства, однако четкой системы для ее воплощения в жизнь не создано. Норма носит скорее рекомендательный характер для государственных органов, никакого контролирующего органа за соблюдением этих требований не установлено, процесс выбора альтернатив регулирования также четко не зафиксирован. Такая ситуация, например, в Финляндии, Италии, Испании и Дании. В результате на практике соответствующий анализ либо не проводится вообще, либо проводится формально.

Необходимой частью процедуры принятия мер муниципального регулирования, способных оказать влияние на экономику, является проведение консультаций со всеми заинтересованными сторонами: соответствующими органами местного самоуправления, организациями потребителей, бизнеса, экологическими организациями и т.п. Это способствует тому, что решение органами местного самоуправления общественных проблем происходит наиболее открытым и прозрачным для общества образом. К тому же консультационный процесс способен существенно повысить общее качество принятого регулирования, так как:

достигается баланс между различными интересами;

проверяется достоверность представленных оценок различных последствий возможных решений, включая то, как и будет ли вообще выбранная альтернатива работать на практике. Соответственно, снижается риск появления непредусмотренных обстоятельств при введении той или иной процедуры;

выявляются возможные взаимодействия между различными методами регулирования;

в результате лучшего понимания и принятия выбранной альтернативы как оптимальной в данных условиях возможно увеличение уровня добровольного соблюдения установленных требований, что снизит расходы на контроль за выполнением регулирующих мер и налагаемые санкции за их нарушение.

Консультации могут проводиться следующими способами:

· организация многосторонних встреч;

разработка и представление документов для публичного обсуждения;

указание на проблему, требующую решения и приглашение высказаться всем желающим;

организация рабочих групп.

50. Актуальные вопросы управления государственным сектором экономики.

Государственный сектор экономики (сокр. госсектор) — совокупность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми ими лицами.

Государственный сектор экономики включает в себя все экономические ресурсы, которыми владеет государство, и все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и государственный бюджет, государственные производственные предприятия, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные земли.

Одним из важнейших звеньев смешанной экономики, ее неотъемлемой составной частью является государственный сектор. Что же он представляет собою? Обычно в литературе под государственным сектором понимается комплекс объектов собственности, принадлежащих государству (предприятий, организаций, учреждений). Вместе с тем в научных публикациях встречается и расширительная трактовка. В состав его структурных элементов, помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включают федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти, занимающиеся управлением и регулированием экономики. В этом случае функции государственного сектора в экономике отождествляются государственными функциями регулирования экономики.

Итак, государственный сектор в экономике — многокомпонентный, многоуровневый и многофункциональный комплекс. В зависимости от целей, характера решаемых задач и источников финансирования в составе государственного сектора экономики можно выделить три основных блока. Во-первых, государственные предпринимательские структуры.

К ним относятся государственные унитарные и федеральные казенные предприятия (заводы, фабрики, хозяйства и д.р.), государственные коммерческие торговые и представляющие различные платные услуги учреждения, организации (например, "Рособоронэкспорт", "Российский кинопрокат"). Во-вторых, государственные бюджетные некоммерческие организации и учреждения науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, обороны, гражданской защиты, охраны природы, обеспечения экологической и государственной безопасности и т.п. В-третьих, государственная федеральная и субъектов федерации собственность сверх той, что закреплена в качестве имущества, имеющегося у объектов, входящих в упомянутые выше два блока. Сюда можно отнести землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, других юридических лиц или муниципалитетов, а также иные средства, составляющие государственную казну.

Государство также формирует наиболее рациональную структуру народного хозяйства на основе реконструкции действующих и строительства новых предприятий в развивающихся отраслях и видах производства. Оно поддерживает занятость населения путем сохранения существующих и создания новых рабочих мест. Наконец, государство аккумулирует и перераспределяет денежные средства. Важными функциями государственного сектора являются организация производства общественных благ, развитие науки, НИОКР, подготовка и переподготовка кадров, интенсификация внешнеэкономической деятельности с помощью государственных предприятий и организаций, обеспечение экономической безопасности.

При построении эффективной системы управления госсектором необходимо преодолеть ряд “идеологических” предрассудков.

n Даже в кругах специалистов сегодня существует недопонимание разницы между понятиями “госсектор” и “государственная собственность” (“государственное имущество”). Эти понятия лежат в разных экономических плоскостях и не сводимы друг к другу. В частности, управление госсектором предполагает не только отношения собственности, возникающие по поводу владения, использования и распоряжения имуществом государственных унитарных предприятий, но и отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. Данный факт требует внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты с соответствующими разъяснениями и комментариями. В противном случае возникающие юридические коллизии будут тормозить становление эффективной системы управления госсектором.

n В сознании многих чиновников управление госсектором сводится к управлению государственной собственностью. Более того, изменение абсолютных и относительных масштабов госсектора обеспечивается только за счет приватизации госпредприятий. Это привело к тому, что сам госсектор сформирован по так называемому остаточному принципу, т.е. он представляет собой нечто, что еще не успели приватизировать. До сих пор подразумевается, что госсектор в его теперешнем виде следует сокращать и дальше. Однако это зауженное понимание проблемы. На наш взгляд, имеет смысл придерживаться более широкой трактовки, так как приватизация представляет только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация предприятий частного сектора, применение которой, как нам представляется, становится все более актуальным.

Инструменты приватизации и национализации не исчерпывают возможностей государства по управлению госсектором. Если бы оно использовало только рычаги по преобразованию формы собственности хозяйственных объектов, то фактически было бы вынуждено работать в рамках сложившейся структуры экономики и могло бы только пассивно менять масштабы госсектора, “перебрасывая” объекты из одного сектора в другой. Между тем государство способно создавать новые предприятия. Для этого нужно принципиальное решение об их необходимости и выделение соответствующих бюджетных средств. В этом случае государство, осваивая новые производственные ниши, осуществляет более активную политику регулирования масштабов госсектора и структуры национальной экономики в целом. Очевидно, что такая политика предполагает сложную увязку инвестиционных, бюджетных и социально-экономических проблем и выходит за рамки политики приватизации.

n Пока еще недостаточно четко осознается тот факт, что управление имуществом (собственностью) с помощью инструментов приватизации и деприватизации не тождественно управлению функционирующим капиталом. Управление предприятием госсектора предполагает решение вопроса не только о сохранении или изменении его статуса, но и о том, в какое русло направить его деятельность. Таким образом, политика управления госсектором предполагает также формирование и корректировку направлений функционирования и развития входящих в него предприятий.

Многие вопросы, связанные с управлением госсектором, блокируются наличием в действующих нормативно-правовых актах принципиальных разночтений в его понимании. Так, ст. 178 Бюджетного кодекса РФ относит к госсектору лишь федеральные казенные предприятия и государственные унитарные предприятия (основанные на праве хозяйственного ведения), не включая в его состав государственные учреждения и хозяйственные (акционерные) общества, деятельность которых контролируется государством.

В настоящее время не существует унифицированной общепризнанной схемы управления госсектором и его нормативно-правового обеспечения. Каждая страна применяет специфическую, достаточно сложную и разветвленную модель управления, и определить, какая из них является предпочтительной, задача трудная. Поэтому Россия вынуждена формировать собственную национальную модель управления госсектором с учетом накопленного опыта и складывающихся условий.

Центральным звеном в формируемой модели должен стать закон о госсекторе, однако, по нашему мнению, предварительно нужно подготовить и принять ряд нормативно-правовых документов, каждый из которых призван закрыть важную концептуальную брешь в системе государственного регулирования.