Адміністративна відповідальність і адміністративні стягнення

КУпАП не містить визначення адміністративної відповідальності, обмежуючись вказівкою на те, що її мірою є адміністративне стягнення, що застосовується з метою перевиховання правопорушника і запобігання правопорушенням.

В літературі існують різні визначення дефініції адміністративної відповідальності і найчастіше зустрічаються наступні:

- адміністративна відповідальність – це вид юридичної відповідальності фізичних і юридичних осіб перед органами виконавчої влади чи судом за порушення адміністративно-правових норм на основі застосування адміністративних стягнень^[48].

- адміністративна відповідальність – це накладення на правопорушників загальнообов’язкових правил, які діють у державному управлінні, адміністративних стягнень, що тягнуть за собою для цих осіб обтяжливі наслідки матеріального чи морального характеру^[49].

- адміністративна відповідальність – це застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права^[50].

Найбільш точно сучасне поняття адміністративної відповідальності характеризує визначення, запропоноване В.К. Колпаковим, згідно з яким: адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником ^[51].

Особливостями адміністративної відповідальності, що дозволяють установити її відмінність від інших видів відповідальності є:

- адміністративна відповідальність регулюється нормами інституту адміністративної відповідальності, що містяться в законах і підзаконних актах (кримінальна відповідальність встановлюється тільки законами; дисциплінарна відповідальність – законодавством про працю, підзаконними актами, що встановлюють особливості становища окремих категорій службовців і робітників; матеріальна відповідальність – законодавством про працю, цивільним законодавством);

- підставою адміністративної відповідальності є адміністративний проступок (підставою кримінальної відповідальності є злочин, дисциплінарної – дисциплінарний проступок, матеріальної – заподіяння матеріальної шкоди);

- суб’єктами адміністративної відповідальності можуть бути фізичні та юридичні особи (суб’єкти кримінальної відповідальності – тільки фізичні особи);

- за адміністративні правопорушення застосовуються міри адміністративного стягнення (за злочини – міри кримінальної відповідальності, за дисциплінарні провини – дисциплінарні стягнення);

- адміністративні стягнення застосовуються широким колом уповноважених органів (посадових осіб) виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також судами (міри кримінальної відповідальності визначаються тільки судом; дисциплінарні стягнення – органами і посадовими особами, наділеними дисциплінарною владою);

- застосування адміністративного стягнення не тягне за собою судимості й звільнення з роботи – особа до якої воно застосовано, вважається такою, яка мала адміністративне стягнення протягом визначеного терміну (застосування мір кримінальної відповідальності до особи, засудженої за здійснення злочину, тягне судимість; один з видів дисциплінарного стягнення – звільнення з роботи);

- міри адміністративної відповідальності застосовуються відповідно до законодавства, що регламентує провадження в справах про адміністративні правопорушення (кримінальні справи розглядаються відповідно до карно-процесуального законодавства; дисциплінарні – відповідно до норм, що встановлюють порядок дисциплінарного провадження; справи про матеріальну відповідальність – у порядку цивільного судочинства)^[52].

У літературі виділяють три підстави адміністративної відповідальності:

- нормативна – наявність правової норми, яка визначає діяння проступком, заходи примусу за виконання складу проступку, суб’єктів відповідальності і юрисдикції;

- фактична – це факт вчинення проступку і факт виконання заходів відповідальності;

- процесуальна – це постанова (рішення) органа адміністративної юрисдикції про накладення на правопорушника певного виду адміністративного стягнення або заходи впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП.

Система правових норм, які регулюють застосування адміністративних стягнень, є нормативною основою адміністративної відповідальності.

За змістом їх можна поділити на три види:

а) матеріально-правові, що закріплюють загальні питання адміністративної відповідальності (завдання і система законодавства про адмініст­ративні правопорушення, підстави і суб’єкти відповідальності, система адміністративних стягнень та ін.); склади адміністративних проступків;

б) адміністративно-процесуальні, що закріплюють провадження у справах про адміністративні правопорушення;

в) організаційні, що закріплюють порядок утворення органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні проступки (ст. 215) і розмежування компетенції між ними (ст. 214); правомочність засідань колегіальних органів (ст. 216) та ін.

Характеристика адміністративних стягнень. Відповідно до ст. 23 КУпАП адміністративне стягнення є мірою відповідальності та застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Стаття 24 КУпАП встановлює такі види адміністративних стягнень:

1) попередження;

2) штраф;

3) оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного пра­вопорушення;

4) конфіскація: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення;

5) позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання);

5-1) громадські роботи;

6) виправні роботи;

7) адміністративний арешт.

До іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, може бути застосовано (крім передбачених у ст. 24 КУпАП) адміністративне видворення за межі України.

Усі зазначені стягнення тісно пов’язані між собою й утворюють єдину систему, їх насамперед об’єднує загальна мета: захист правопорядку, виховання осіб, які вчинили адміністративні проступки, у дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових проступків як самими правопорушниками, так і іншими особами.

Адміністративні стягнення накладаються компетентними органами і посадовими особами шляхом видання спеціальних індивідуальних актів, що мають примусовий характер.

Законодавець поділяє стягнення на основні й додаткові. Це положення закріплене у ст. 25 КУпАП, де йдеться про те, що оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як у вигляді основних, так і додаткових стягнень, а інші стягнення можуть бути тільки основними. За правопорушення накладається одне основне або основне і додаткове стягнення. Додаткові стягнення не накладаються окремо, а приєднуються до основного.

Система адміністративних стягнень суворо формалізована: ними є тільки ті засоби примусового впливу, які визначив законодавець. Будь-які інші, навіть якщо вони схожі зі стягненням за метою, змістом, назвою, до таких не належать. Так, слід розрізняти такі стягнення, як адміністративний арешт (ст. 32), оплатне вилучення предмета (ст. 28), конфіскація предмета (ст. 29), позбавлення спеціального права (ст. 30) від таких заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, як адміністративне затримання (ст. 261), вилучення речей і документів (ст. 265), відсторонення осіб від керування транспортними засобами (ст. 266).

Перелік стягнень, які містяться у ст. 24 КУпАП, не є вичерпним. Частина 3 цієї статті передбачає, що законодавчими актами можуть встановлюватися й інші види адміністративних стягнень.

Види адміністративних стягнень:

Попередження (ст. 26 КУпАП) застосовується як самостійна міра за вчинення незначних адміністративних порушень, а також щодо осіб, які вперше вчинили проступок і при цьому мають добрі характеристики. Зміст попередження як міри адміністративного стягнення полягає в офіційному, від імені держави, осудженні протиправного діяння органом адміністративної юрисдикції й у попередженні правопорушника про неприпустимість таких дій надалі. Воно розраховане на виховний ефект і не зачіпає ні майнових, ні інших прав порушника.

Попередження є найбільш м’яким адміністративним стягненням і в адміністративно-юрисдикційній практиці застосовується із урахуванням відповідних умов, серед яких:

- вчинення правопорушення вперше;

- малозначність проступку;

- незнання правових норм;

- позитивна характеристика особи порушника за місцем роботи (проживання);

- випадки, коли мінімальний розмір штрафу, передбачений альтернативною санкцією, не відповідає вчиненому діянню і майновому стану порушника;

- наявність пом’якшуючих і відсутність обтяжуючих обставин.

Адміністративним стягненням визнається лише таке попередження, яке було винесено в письмовій формі або зафіксовано іншим встановленим способом. У більшості випадків воно оформляється шляхом винесення постанови уповноваженим на те органом або посадовою особою.

Особа, піддана цьому стягненню, вважається протягом одного року від дня його виконання покараною в адміністративному порядку (ст. 39 КУпАП). Якщо протягом року така особа вчинить нове адміністративне правопорушення, до неї може бути застосоване більш суворе адміністративне стягнення.

Попередження як адміністративне стягнення слід відрізняти від попередження як запобіжного заходу протиправного поводження.

Сутністю попередження як запобіжного заходу є роз’яснення порушнику протиправного характеру його дій, вимагання їх припинення, усунення допущених порушень і застереження щодо можливості вжиття суворіших примусових заходів. Це оформлюється компетентним державним органом письмово. Водночас може бути встановлений і конкретний термін виконання обов’язку. Попередження щодо припинення протиправної поведінки провадиться, якщо правопорушення ще не закінчене, з метою припинення протиправної поведінки й у встановлених законодавством випадках є обов’язковим першим примусовим заходом.

Таким чином, цей запобіжний захід відрізняється від попередження як адміністративного стягнення тим, що стягнення накладається за певний проступок компетентним державним органом шляхом винесення спеціальної постанови.

Штраф (ст. 27 КУпАП) – це грошове стягнення, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у ви­падках, установлених законодавством України.

Розміри штрафів залежать від офіційно встановленого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. У ст. 135 КУпАП встановлено інший порядок визначення розміру штрафу за безквитковий проїзд – він накладається у двадцяти- чи десятикратному розмірі від вартості проїзду в тому чи іншому виді міського транспорту.

Як адміністративно-правова санкція штраф характеризується:

- державним примусом;

- обмеженням майнових інтересів тих, до кого він застосовується;

- одночасним (разовим) стягненням.

Штраф має бути сплачений порушником не пізніше як через 15 днів від дня вручення йому постанови про накладення стягнення, а у випадку оскарження або опротестування – 15 днів від дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Якщо штраф накладено на особу віком від 16 до 18 років, яка не має самостійного заробітку, то штраф стягується з батьків або осіб, що їх замінюють (ст. 307 КУпАП).

У разі несплати штрафу у встановлений термін постанова про його накладення надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна.

З тексту ст. 258 КУпАП випливає, що за незначні адміністративні правопорушення допускається накладення і стягнення штрафу на місці їх учинення. При стягненні штрафу на місці правопоруш­нику видається квитанція встановленого зразка, що є документом суво­рої звітності.

Оплатив вилучення (ст. 28 КУпАП) застосовується виключно за рішенням суду і тільки щодо предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення. Воно полягає у примусовому вилученні предмета, його наступній реалізації і передачі колишньому власнику вирученої суми з відрахуванням витрат по реалізації. Фактично йдеться щодо примусової реалізації майна, що перебувало в особистій власності правопорушника. Це стягнення може бути основним або додатковим.

Мета оплатного вилучення – позбавити порушника права володіння предметом, який ним використовується незаконно або з порушенням загальнообов’язкових правил користування, встановлених законодавством. Ця міра більш м’яка порівняно з конфіскацією та різниться від неї сплатним характером.

КУпАП передбачає можливість застосування оплатного вилучення транспортних засобів за повторне протягом року керування ними в стані сп’яніння або ухилення від проходження огляду на наявність сп’яніння (ч. 2 ст. 130) і за повторне керування цими засобами, не зареєстрованими (перереєстрованими) у встановленому порядку, з підробленим номерним знаком чи з номерним знаком, який не належить цьому засобу, або з умисно прихованим номерним знаком (ч. 5 ст. 121), а також вогнепальної зброї та боєприпасів до неї за порушення правил їх зберігання чи перевезення громадянами, які мають дозвіл органів внутрішніх справ на зберігання зазначеної зброї (ч. 1 ст. 191) і за ухилення від реалізації зброї та боєприпасів громадянами, у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їх зберігання і носіння (ст. 193).

За цільовою спрямованістю це стягнення різниться від такої міри, як реквізиція. Реквізиція –це вилучення майна у власника в державних або громадських інтересах з виплатою власнику вартості реквізованого майна.

Так, ст. 68 Кодексу торговельного мореплавства України передбачає, що капітан судна у разі нестачі продовольства, «якщо усі життєві припаси, у тому числі незнижуваний запас продовольства, вичерпані, з метою загального розподілу має право провести реквізицію необхідної кількості продовольства, що є в розпорядженні осіб, які перебувають на судні, і реквізицію вантажу, що перебуває на судні і який може бути використаний для харчування. Про реквізицію складається акт. Вартість реквізованого продовольства та вантажу відшкодовується судновласником».

Конфіскація (ст. 29). Конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, – це примусова безоплатна передача його у власність держави. Конфіскація здійснюється виключно за рішенням суду.

Адміністративно-правова конфіскація завжди єспеціальною (має спеціальний характер). Це означає, що конфіскується не все майно і не будь-які предмети. Конфіскація провадиться тільки щодо речей, безпосередньо пов’язаних із проступком і прямо зазначених у законі (рушниць та інших знарядь полювання, предметів спекуляції тощо).

У ст. 29 КУпАП підкреслено, що конфіскувати можна лише предмет, що є особистою власністю порушника, якщо інше не передбачено законодавчими актами. Предмети контрабанди конфіскуються незалежно від того, встановлено їх власника чи ні. Не може застосовуватися конфіскація вогнепальної зброї, бойових припасів, інших знарядь полювання до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування. Конфіскація грошей допускається, наприклад, у разі вчинення правопорушень у сфері підприємницької діяльності (дрібна спекуляція, незаконна торговельна діяльність), азартних іграх тощо. Конфіскації в зазначених випадках підлягають одержаний незаконно прибуток або ставки у грі.

Конфіскацію як адміністративне стягнення слід відрізняти, по-перше, від реквізиції; по-друге, від вилучення речей і документів як заходу припинення адміністративних правопорушень (статті 260 і 265 КУпАП); по-третє, від вилучення як заходу запобігання адміністративним правопорушенням; по-четверте, від конфіскації як одного з додаткових покарань за вчинення злочинів (статті 51 і 59 КК); по-п’яте, від вилучення, що здійснюється в цивільно-правовому порядку (статті 105 і 136 ЦК).

Позбавлення спеціальних прав (ст. 30 КУпАП). Позбавлення прав – це обмеження правосуб’єктності громадянина в адміністративному порядку за адміністративні проступки. Ця міра застосовується щодо тих суб’єктивних прав, які раніше були надані суб’єкту органами державного управління. Якщо громадянин неправильно використовує надане йому право, орган державного управління тимчасово позбавляє його цього права.

Серед стягнень КУпАП називає тільки два види позбавлення спеціального права: права керування (статті 108, 116, 122, 123, 124, 130 та ін.) і права полювання (ст. 85).

Таке стягнення передбачається за грубе чи систематичне порушення порядку користування правом. Воно застосовується судом і уповноваженими на те посадовими особами.

У всіх випадках застосування цього стягнення йдеться про позбавлення спеціальних прав, що відрізняються від прав конституційних, які громадяни мають від народження або які виникають у результаті придбання дієздатності. Основна їх особливість полягає в тому, що вони персоніфіковані, тобто даються конкретній особі в дозвільному порядку.

Позбавлення прав, будучи стягненням, водночас виконує завдання припинення протиправної діяльності, у ньому вдало поєднуються каральний і припинювальний моменти. Попереджувальне завдання воно розв’язує не тільки шляхом виправлення і перевиховання правопорушника, а й шляхом позбавлення його можливості знову чинити аналогічні проступки^[53].

Громадські роботи (ст. 30¹ КУпАП). Громадські роботи полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, у вільний від роботи чи навчання час безоплатних суспільно корисних робіт, вид яких визначають органи місцевого самоврядування.

Громадські роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) на строк від двадцяти до шістдесяти годин і відбуваються не більш як чотири години на день.

Громадські роботи не призначаються особам, визнаним інвалідами першої або другої групи, вагітним жінкам, жінкам, старше 55 років та чоловікам, старше 60 років.

Виправні роботи (ст. 31 КУпАП) – стягнення майнового характеру, що триває. Воно застосовується на строк до двох місяців із відбуванням за місцем постійної роботи винного і з відрахуванням до 20 відсотків його заробітку в дохід держави.

Виправні роботи призначаються у судовому порядку. Ця санкція застосовується тільки до правопорушників, які мають постійну роботу. Вона не може застосовуватися до непрацездатних осіб (пенсіонерів за віком, інвалідів, до вагітних). Крім того, відповідно до ст. 15 КУпАП, виправні роботи не можуть бути застосовані до військових, призваних на збори військовозобов’язаних, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ.

Таке стягнення застосовується за адміністративні правопорушення, що за ступенем суспільної небезпеки наближаються до злочинних діянь. Це дрібне розкрадання (ст. 51), ухилення від відшкодування майнового збитку, заподіяного злочином (ст. 51¹), дрібне хуліганство (ст. 173), злісна непокора законному розпорядженню працівника міліції (ст. 185) та ін.

Виправні роботи призначаються тільки як основне стягнення й відбуваються виключно за місцем постійної роботи правопорушника. Відрахування здійснюються із заробітку за основним місцем роботи, за сумісництвом, гонорарів, одержуваних за договорами і трудовими угодами. Вони не допускаються з пенсій, грошової допомоги, виплат одноразового характеру.

Застосування виправних робіт, крім відрахувань із заробітку, має наслідком також деякі інші правообмеження для порушника: забороняється надання чергової відпустки; час їх відбування не зараховується у виробничий стаж; не допускається звільнення з роботи за власним бажанням, крім окремих випадків (перехід на роботу з кращими умовами праці, на роботу за фахом тощо).

У всіх випадках виправні роботи встановлюються законодавцем у межах альтернативних санкцій.

Адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП). Ці стягнення встановлено за адміністративні правопорушення, що за ступенем громадської небезпеки наближаються до злочинів. Арешт є найбільш суворим з усіх видів адміністративних стягнень. Тому законодавець прямо зазначає, що адміністративний арешт застосовується лише у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень. Цією ж обставиною пояснюється використання цього стягнення тільки в альтернативних санкціях.

Призначається адміністративний арешт тільки судом (суддею) терміном до 15 діб. Його не застосовують до вагітних жінок, жінок, що мають дітей віком до 12 років, осіб, які не досягли 18 років, інвалідів 1 і 2-ої груп (ст. 32), а також військовослужбовців, призваних на збори військовозобов’язаних, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (ст. 15).

Винятковість адміністративного арешту означає, що можливість вжиття до правопорушника альтернативних заходів впливу старанно вивчена і визнана недоцільною.

За чинним законодавством адміністративний арешт передбачається за вчинення таких видів правопорушень:

- незаконні вироблення, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44);

- дрібне хуліганство (ст. 173);

- розпивання спиртних напоїв у громадських місцях і поява у громадських місцях у п’яному вигляді (ч. З ст. 178);

- злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку, військовослужбовця (ст. 185);

- порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185¹).

Застосування адміністративного арешту не тягне за собою судимості й не є підставою для звільнення особи з роботи. Його застосування не перериває трудового стажу. Однак заробітна плата за час відбування адміністративного арешту не виплачується.

Постанова районного або міського суду про застосування адміністративного арешту виконується негайно після її винесення. Арештовані піддаються особистому оглядові й тримаються під вартою, як вказано у ст. 327 КУпАП, в місцях, що їх визначають органи внутрішніх справ. Згідно з відомчими інструкціями Міністерства внутрішніх справ України такими місцями є спеціальні приймальники для відбування адміністративного стягнення та ізолятори тимчасового утримання.

Видворення за межі України як міра адміністративного стягнення відповідно до чинного законодавства України (ст. 24 КУпАП, ст. 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства») застосовується за рішенням органів внутрішніх справ або СБУ до іноземців, якщо:

- їхні дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку;

- це необхідно для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України;

- вони грубо порушили законодавство про правовий статус іноземців тощо.

Іноземець зобов’язаний покинути територію України у термін, зазначений у рішенні про видворення. Іноземці, які ухиляються від виїзду, підлягають із санкції прокурора затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний для видворення.

Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх:

- зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого;

- попередження;

- догана або сувора догана;

- передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їхньою згодою, а також окремим громадянам на їхнє прохання (ст. 24¹ КУпАП).

Ці заходи не є адміністративними стягненнями.