Поняття та класифікація форм державного управління

Термін «форма» (від лат. forma – зовнішність, устрій) означає зовнішнє вираження, певний спосіб такого вираження. У науковій літературі форма найчастіше пов’язується з поняттям змісту, наприклад: форма – це зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом; спосіб існування і виразу змісту; будь-яке зовнішнє вираження якого-небудь змісту.

Державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності органів виконавчої влади, виражається у певних формах. Саме через форми державного управління відбувається реалізація компетенції органів.

Під формами державного управління слід розуміти відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів виконавчої влади.

Адміністративно-правова наука не має загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності. Найпоширенішими є дві класифікації:

1) за значенням наслідків, які виникають у результаті використання
тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);

2) за способом реалізації методів управління.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм, виділяють:

а) правові форми державного управління (завжди спричиняють чітко виражені юридичні наслідки);

б ) неправові форми державного управління (прямих юридичних наслідків не спричиняють; такі форми або передують правовим, або настають за ними).

За способом реалізації методів управління виділяють такі форми:

а) видання нормативних актів управління (встановлення норм права, адміністративна правотворчість);

б) видання ненормативних актів управління (застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво);

в) укладання адміністративних договорів;

г) здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій;

д) провадження організаційних дій;

е) виконання матеріально-технічних операцій;

Зупинимося на змісті перелічених форм.

1. Видання нормативних актів управління (встановлення норм права, адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми управлінської діяльності є виконання законів, а також інших державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру. Як правило, повноваження органів державного управління з встановлення загальнообов’язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних документах.

Правотворча діяльність колегіальних органів управління здійснюється у такий спосіб:

- приймається рішення про розроблення проекту управлінського нормативного акту;

- складається текст проекту;

- проект проходить стадії попереднього обговорення, доробки, узгодження, схвалення відповідними органами;

- організується обговорення проекту в правотворчому органі;

- проект затверджується і публікується.

Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вва­жати опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість визначається підзаконністю нормативних актів органів управлін­ня, що видаються на основі й на виконання законів.

2. Видання ненормативних актів управління (застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) – найбільш масштабна частина управлінської діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя. Такі акти містять точно визначені та персоніфіковані юридично-владні приписи. Вони відіграють роль юридичних фактів, з якими пов’язуються виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

Акт застосування норм адміністративного права – це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, видається уповноваженим органом у встановленому порядку.

Ознаки актів застосування норм адміністративного права:

- акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний
характер. Індивідуальність виявляється, по-перше, в тому, що він розв’язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в акті припису;

- акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов’язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави;

- такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) – суб’єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учас­ників правовідносин;

- акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного управління слід вважати адміністративні договори.

Адміністративний договір – система взаємних зобов’язань, між на­званими в акті управління суб’єктами, формулювання і виконання яких має метою вирішення визначених державою завдань.

З точки зору вольового змісту, виділяють два види договорів: договори, що створюються на основі вільного волевиявлення сторін (суто цивільно-правові), та договори, що виникають з волі держави, за обов’язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права (адміністративні договори).

При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністративних) важливо зазначити той факт, що вони виникають лише у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто там, де складаються адміністративно-правові відносини.

Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст угод і формують їх так, що воля суб’єктів договору скеровується на реалізацію норми адміністративного права. Такий договір хоч і зберігає цивільно-правові форми, однак набуває нової якості – стає адміністративним договором.

В адміністративному договорі інтегруються функції держави і функції сторін. До функцій держави належать: а) визначення завдання; б) вибір виконавців; в) прийняття управлінського акта, яким сторони зобов’язуються до вступу у договірні відносини; г) встановлення відповідальності сторін за відмову від участі у договірних відносинах; д) оцінка діяльності сторін і юридичне визнання того, що поставлене завдання вирішене.

До функцій сторін належать: а) вибір засобів, необхідних для ефективного вирішення поставленого завдання; б) розробка механізму спільного використання цих засобів; в) визначення ролі та місця кожної зі сторін у цьому механізмі; г) прийняття на себе зобов’язань діяти у встановлених межах і за узгодженою схемою; д) встановлення відповідаль­ності за невиконання прийнятих зобов’язань; е) юридичне оформлення договірних відносин.

Риси адміністра­тивного договору:

- це угода, що виникає у сфері державного управління у зв’язку і з приводу реалізації органом державного управління повноважень виконавчо-розпорядчого характеру;

- підставою виникнення таких угод є адміністративний акт – владний вольовий припис;

- адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;

- адміністративний договір має організуючий характер.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій. До таких форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб’єктів підприємницької діяльності, нормативних актів.

Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення, її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб’єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути опублікований і розісланий тощо. До інших юридичне значущих дій та­кож належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.

5. Здійснення організаційних дій – це повсякденні та різноманітні вияви управлінської дисципліни, що безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення. Водночас вони можуть використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.

До таких дій можна віднести різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для виконання адміністративних функцій (дії з підготовки матеріалів для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів, діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо).