Исторические аспекты развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Проблемы защиты людей от природных катастроф, вражеских набегов уходят в далекое прошлое, имеют глубокие исторические корни. С незапамятных времен люди стремились расселяться в более безопасных местах, менее подверженных природным явлениям. В целях защиты от вооруженного нападения стали строить крепости. В меру имеющихся возможностей люди пытались бороться с пожарами, эпидемиями, наводнениями. Один из авторитетных ученых-историков В.О. Ключеский связывал, например, причины зарождения городов, особенности архитектуры жилищ, месторасположение поселений не только с угрозами набегов завоевателей, но и с необходимостью более стойко переносить грозные стихийные явления.

По мере своего развития человечество понимало, что различным опасностям лучше всего противостоять, только объединившись в коллективы и сообщества. Можно предположить, что данное обстоятельство в определенной мере явилось одной из причин возникновения государств. Один из парадоксов исторического развития человечества заключается в том, что человек, развивая бурную хозяйственную и инженерную деятельность, сам стал создавать источники угроз как для самого себя, так и для окружающей его природы. Основным источником опасности постепенно становилась созданная человеком техносфера. Увеличивающиеся антропогенные воздействия, происходящие аварии и ката- строфы стали приводить не только к человеческим жертвам, но и к уничтожению окружающей среды, ее глобальной деградации. Таким образом, между человеком, взращенным природой, и ее самой появилось и в последнее время стало быстро углубляться серьезное противоречие. Его можно рассматривать сегодня как одно из основных противоречий современности, разрешение которого может быть достигнуто только на основе скоординированных действий всех здоровых сил общества при разумной государственной политике. С развитием научно-технического прогресса, созданием новых средств вооруженной борьбы многократно увеличились военные опасности для мирного населения.

В России (СССР) пристальное внимание вопросам защиты населения на государственном уровне, прежде всего при ведении военных действий стало, уделяться уже в ходе гражданской войны и особенно после ее окончания, когда авиация получила бурное развитие, стала способной наносить удары по тылам противника. В связи с этим 4 октября 1932 года было принято Советом народных комиссаров СССР «Положение о противовоздушной обороне СССР», которым впервые определены мероприятия и средства непосредственной защиты населения и территорий страны от воздушной опасности в зоне возможного действия авиации противника. Этим актом было положено начало создания МПВО (Местная противовоздушная оборона), предназначенной для защиты населения от воздушного нападения противника. В связи с этим 4 октября 1932 года принято считать днем рождения МПВО – начальным этапом развития государственной системы защиты населения и территорий. Своевременное создание МПВО обеспечило в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. успешное решение задач защиты населения и объектов народного хозяйства от нападения с воздуха.

Кардинальный шаг в развитии системы защиты населения и территорий страны от военных опасностей наша страна вынуждена была сделать в 1961 году и создать качественно новую систему – Гражданскую оборону, ставшую одним из стратегических факторов обеспечения жизнедеятельности государства в современной войне. В конце 50-х и начале 60-х годов стало очевидно, что МПВО с ее местными ограниченными по масштабу и характеру действиями не готова к осуществлению крупных мер по защите населения и территории страны, чтобы существенно снизить потери и последствия до, так называемого, «приемлемого уровня», т.е. не допустить уничтожения более 25-30% населения и более 50-70% производственных мощностей, сконцентрированных в наиболее крупных городах. Решение, принятое руководством страны в 1961 году, о преобразовании МПВО в систему Гражданской обороны, вернее, ее трансформации, практически завершило начавшийся в 1955 г. процесс пересмотра устоявшихся взглядов на защиту населения и территорий в условиях возможного применения противником оружия массового поражения. В основу новой системы легли опыт, традиции, словом, все лучшее, что было создано за годы существования МПВО. В основном была сохранена организационная структура, подходы на обеспечение защиты населения, система его обучения.

В чем же состояло принципиальное отличие системы гражданской обороны от МПВО?

Во-первых, придание ее мероприятиям общегосударственного и общенародного характера. Все мероприятия планировались и реализовывались на всей территории страны и касались каждого гражданина и каждого коллектива. Во-вторых, система защитных мер исходила из необходимости защиты населения и территорий страны от всех поражающих факторов оружия массового уничтожения. Это многократно усложняло задачу. В-третьих, расширился круг задач, решаемых гражданской обороной. Так, в число основных ее задач вошла задача по обеспечению устойчивой работы промышленности в военное время. В-четвертых, в новом качестве стала задача по ликвидации последствий нападения противника. Опыт Хиросимы и Нагасаки показал, что в случае ядерного нападения возникает необходимость оказания помощи одновременно сотням тысяч пострадавших. Не без оснований считалось, что успешное решение задач гражданской обороны по подготовке к возможной ядерной войне будет являться одним из сдерживающих факторов ее развязывания. Вместе с тем, ориентация гражданской обороны в основном только на решение задач военного времени объективно способствовала однобокости ее развития.

Авария на Чернобыльской АЭС подтвердила это, показав, что гражданская оборона не готова к качественному решению задач по защите населения и территорий страны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Кроме того, надо учитывать, что система гражданской обороны любой страны существует в конкретных социальных и экономических условиях. Поэтому, находясь в рамках жесткого централизованного государства, Гражданская оборона СССР носила и отрицательные черты административно-командной системы. Среди них одной из основных являлась ставка не на силу закона, а на силу директив и приказов, чрезмерно регламентирующих деятельность всех органов. Все это не только сковывало инициативу местных органов, но и не позволяло учитывать местные условия. Отсутствие правовой и экономической базы лишало надежной опоры для реализации мероприятий гражданской обороны. Большое количество планируемых и проведенных мероприятий по линии гражданской обороны украшали отчеты и доклады, но, к сожалению, многие из них проводились формально, «для галочки». В последние годы существования Гражданской обороны СССР у большинства населения страны появился небеспочвенный скептицизм в отношении ее возможностей обеспечить надежную защиту в условиях ракетно-ядерной войны. Рассматривать в этих условиях систему гражданской обороны как способную самостоятельно обеспечить сохранение жизни людей в современной обстановке было наивным. Только в комплексе мер политического, экономического, военного и социального характера можно реально повысить эффективность защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях мирного времени и от военных опасностей.

Необходимость новых подходов к организации и содержанию мероприятий по защите населения и территорий, особенно в сфере природно-техногенной безопасности, вызывалась объективными условиями. В 80-е годы стали достаточно быстро накапливаться проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Это было обусловлено значительным ростом в последние десятилетия количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по своим последствиям сопоставимых в ряде случаев с последствиями военно- политических конфликтов. Для их ликвидации требовалось сосредоточение усилий всего государства, а в некоторых случаях – помощь со стороны мирового сообщества. Основными причинами роста количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являлись: имеющий место бурный научно-технический прогресс, который не только способствовал повышению производительности и улучшению условий труда, росту материального благосостояния и интеллектуального потенциала общества, но и приводил к возрастанию риска аварий больших технических систем, что обуславливается увеличением числа и сложности последних, ростом единичных мощностей агрегатов на промышленных и энергетических объектах, их территориальной концентрацией; прогрессирующая урбанизация территорий, увеличение плотности населения Земли и как следствие – растущие последствия антропогенного воздействия на окружающую природную среду и глобальное изменение климата на Планете.

О значительных масштабах чрезвычайных ситуаций, являющихся следствием природных и техногенных катастроф, могут свидетельствовать следующие факты: в крупнейших землетрясениях ХХ века: Ашхабадском (Туркмения), Тангшенском (Китай) и Спитакском (Армения) погибло соответственно 110, 243 и 25 тыс. человек; в результате аварии на Чернобыльской АЭС радиоактивному загрязнению подверглись территории 19 субъектов Российской Федерации, на которых проживало более 30 млн. человек, а также территории ряда европейских государств; в результате химической аварии на комбинате в г.Бхопале (Индия) погибло 2,5 тыс. человек, пострадало более 200 тыс.человек. Именно Чернобыльская катастрофа (1986 г.) подтвердила назревшую необходимость решения проблем защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на государственном уровне, а Спитакская трагедия (Армения, 1988 г.) ускорила принятие решения по данному вопросу. В середине 1989 года Верховным Советом СССР было принято решение о создании постоянно действующей Государственной Комиссии Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а постановлением Совета Министров СССР 15 декабря 1990 г. образована Государственная общесоюзная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, которая включала в себя союзную, республиканские и отраслевые (министерств и ведомств) подсистемы. Указанная комиссия и система существовали до распада СССР. Примерно также развивался этот процесс и в Российской Федерации. 12 октября 1990 г. Совет Министров РСФСР образовал республиканскую Ко- миссию по чрезвычайным ситуациям во главе с заместителем Председателя Совета Министров РСФСР.

Однако жизнь показала, что данная Комиссия не в полной мере могла решать возникающие сложные задачи. Особенно это касалось организации экстренного реагирования на крупномасштабные чрезвычайные ситуации. Комиссия не имела собственных сил и средств, ее решения носили чаще рекомендательный характер. Возникла целесообразность создания специального федерального ведомства, имеющего свои силы, средства, органы управления. В связи с этим в 1990 г. в целях радикального улучшения работы по защите населения и территорий в России при чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, придания этой работе общенациональной значимости, возведения ее на уровень государственной политики был создан специальный федеральный орган исполнительной власти – Российский корпус спасателей на правах государственного комитета, который после ряда преобразований (1994 г.) превратился в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В 1992 г. была создана Российская система предупреждения и действий в ЧС (РСЧС), предназначенная для реализации государственной политики в области за- щиты населения и территорий природного и техногенного характера. Подводя общие итоги десятилетней деятельности МЧС России, можно с пол- ной уверенностью утверждать, что прошедшие годы убедительно подтвердили обоснованность, социально-политическую и экономическую целесообразность их создания. Создание РСЧС позволило объединить в единую систему органы управления, силы и средства всех государственных и местных властных структур, предприятий, учреждений и организаций, занимавшихся ранее делом противодействия чрезвычайным ситуациям разрозненно, без должной организованности и взаимодействия. Создание целостной системы позволило развернуть разработку единой нормативно-правовой базы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые в отечественной истории данная деятельность была регламентирована законодательными актами государства. Сформировалась разветвленная, достаточно эффективно функционирующая система управления, охватившая всю инфраструктуру страны. Благодаря рациональной региональной политике укрепилось взаимодействие между органами управления различных уровней системы. В результате целенаправленного реформирования были значительно укреплены силы системы, созданы эффективные профессиональные мобильные подразделения центрального и регионального подчинения. Ведомственные и территориальные формирования аварийно-спасательного назначения вошли в группировки сил РСЧС и планово задействуются в случае чрезвычайных ситуаций. Значительно вырос профессионализм спасателей. Радикально улучшено техническое оснащение сил. На базе войск гражданской обороны сформированы группировки сил, заблаговременно нацеленные на возможный фронт аварийно-спасательных работ в мирное и военное время. Принципиально изменилось и усовершенствовалось финансовое и материально-техническое обеспечение системы. Внедрен механизм помощи территориям за счет чрезвычайного резервного фонда Правительства Российской Федерации. На всех уровнях созданы резервы материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций. Решается вопрос о распределении финансовой и материальной ответственности при чрезвычайных ситуациях между уровнями государственной власти, органами местного самоуправления. Развернуто широкое международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на двусторонней и многосторонней основе. РСЧС высокими темпами интегрируется в мировое аварийно-спасательное сообщество, активность и успехи на международной арене снискали ей значительный авторитет.