Участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

В соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Важность этой деятельности прокуроров подчеркивается в приказе Генерального прокурора № 47 от 9 августа 1996 г. "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации". В этом приказе определяется порядок участия прокуроров в разработке заключений на поступающие в прокуратуру проекты законодательных актов, предложений об их дополнениях, внесения предложений и заключений в соответствующие органы.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут судить об эффективности того или иного закона, выявлять области государственного, экономического и социально-культурного строительства, не получившие достаточного законодательного регулирования. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. В существенной степени это касается уголовного и уголовно-процессуального, хозяйственного, коммерческого, предпринимательского законодательства. Появляются новые виды общественно опасных деяний, ответственность за которые не определена в действующем уголовном законодательстве, и немало составов преступлений, предусмотренных в действующем УК, требуют совершенствования.

Особое значение участие прокуроров в правотворческой деятельности приобретает в связи с необходимостью приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В деятельности прокуроров данного направления можно различать несколько форм. Во-первых, это участие прокурора в подготовке нормативного акта. Представители Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов РФ нередко принимают участие в работе групп и комиссий законодательных органов по подготовке проектов конкретных нормативных актов. При этом они обсуждают готовые проекты, вносят в них свои предложения.

Второй формой участия прокуроров в правотворческой деятельности является участие прокурора в обсуждении проектов законов на заседаниях представительных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов и высказывать свое мнение относительно обсуждаемых проектов законов.

Третья форма участия прокурора в правотворческой деятельности состоит во внесении актов прокурорского реагирования на не соответствующие федеральному законодательству нормативные акты субъектов РФ и участии прокуроров в их рассмотрении в представительных (законодательных) органах субъектов РФ. Выявив закон субъекта РФ, не соответствующий Конституции РФ или федеральному законодательству, прокурор вносит протест или представление в принявший его орган с изложением предложений об его отмене или изменении. В последующем прокурор участвует в рассмотрении своего акта реагирования.

Четвертая форма участия прокурора в правотворческой деятельности заключается в разработке отдельных проектов законов и внесении их через органы, обладающие правом законодательной инициативы, в представительные (законодательные) органы.

Генеральный прокурор и другие прокуроры-руководители прокуратур согласно Конституции РФ не имеют права законодательной инициативы. Поэтому для принятия разработанного ими проекта закона или поправок и дополнений к действующему закону соответствующим законодательным органом они должны обратиться со своими предложениями в один из органов, наделенных правом законодательной инициативы, из числа указанных в ст. 104 Конституции РФ.

Отсутствие права законодательной инициативы существенно затрудняет правотворческую деятельность прокуроров. Однако данное обстоятельство не уменьшает значения этой деятельности прокуроров и необходимости активного использования ими всех доступных форм, средств и методов совершенствования законодательства.

 

Планирование, отчетность и проверка исполнения в органах прокуратуры.

В целях организации правоохранительной деятельности прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояния ее кадров, иные аспекты. Прогнозирование рассматривается как средство, позволяющее с достаточной обоснованностью формулировать конкретные задачи,, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде; планировать мероприятия для решения этих задач; маневрировать прокурорскими кадрами; обосновывать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры; вносить аргументированные предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов. Важнейшие черты планирования работы органов прокуратуры — конкретность и рациональность. При централизованном планировании («сверху вниз»), когда в прокурорской системе планы, продвигаясь, «обрастают» дополнительными заданиями, обязательными для исполнения, аппараты управления органов прокуратуры должны учитывать, что, включая в свои планы работы мероприятия, указанные «сверху», городские и районные прокуратуры существенно снижают возможности для инициативы, маневров, связанные с необходимостью учета специфики конкретного региона. В этих условиях особое значение приобретают точность выбора плановых мероприятий и определение круга исполнителей плановых заданий. Различаются перспективное, текущее и календарное планирование. Общие перспективные планы прокуратуры региона разрабатываются, как правило, на полугодие. Проводится планирование направленных на борьбу с преступностью мероприятий в координации с иными правоохранительными органами. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов федерации подразделения аппаратов составляют свои отраслевые планы работы. Коллегии также составляют планы работы. Планы работы органов прокуратуры составляются в письменном виде и содержат ряд обязательных элементов. В подготовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры.

 

В структуре управления работой органов прокуратуры важное место занимает контроль исполнения. Он особенно результативен, когда повседневный контроль отделов (управлений) сочетается с работой организационно-контрольного подразделения прокуратуры (помощника прокурора по организации и контролю испол­нения) при постоянном внимании к нему со стороны руководителей (прокурора, его заместителей). Контроль за исполнением нормативных актов Генерального прокурора РФ составляет существенную часть работы по контролю исполнения. После принятия управленческого решения, особенно выраженного в нормативных правовых актах (приказе, указании, распоряжении, инструкции), прокурор обеспечивает ознакомление с ним оперативных работников, и в первую очередь тех, которые имеют непосредственное отношение к его исполнению. При необходимости проводится оперативное совещание либо заседание коллегии, где намечаются организационные мероприятия по выполнению данного приказа (указания, распоряжения, инструкции) и его требования изучаются всеми работниками. Прокурор обязан назначить лиц, персонально ответственных за организацию выполнения приказа, определить порядок его выполнения. Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непо­средственно на месте. Проводятся проверки комплексные; отраслевые (функциональные); специальные и контрольные. Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональные) проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному функциональному направлению ее деятельности в полном объеме (например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.). Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональным вопросам либо по вопросам укрепления законности, решаемым средствами ряда функций в порядке исполнения соответствующих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в установленные сроки, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению отмеченных недостатков, дальнейшему совершенствованию работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ.