Тема 2. Становлення та розвиток казначейської справи в Україні

План самостійної роботи

1. Етапи створення та розвитку Державного казначейства України (ДКУ)

Методичні рекомендації

Питання 1. Етапи створення та розвитку Державного казначейства України (ДКУ)

Література: 3; 5; 13,с.21-33

Діюча до утворення казначейства банківська система вико­нання бюджету відповідала основним вимогам економіки, котра централізовано планувалася та директивно управля­лася, її функціонування забезпечувалось взаємодією держав­них банків, які вирішували широкий спектр питань, пов'я­заних з касовим виконанням бюджету. Основним органом, який здійснював касове виконання державного та місцевих бюджетів, був Державний банк СРСР. Отже, застосо­вувалась банківська система касового виконання бюджетів.

При банківській системі касове виконання бюджету, а саме прийом та зарахування надходжень на відповідні ра­хунки, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання у встановлені строки звітів про касове виконання бюджетів та інші операції, пов'язані з касовим виконанням бюджету, здійснювались банками.

Практика касового виконання Державного бюджету бан­ками була розрахована на систему єдності банків і не від­повідала дворівневій банківській системі, яка почала фор­муватися в Україні наприкінці 80-х років. Використання такої системи, за умов здійснення ринкових реформ, не змогло подолати інфляційні процеси у країні. Це поясню­ється тим, що фінансування видатків здійснювалося шляхом так званого "відкриття кредитів" без урахування доходів, які реально надходили і мали емісійний характер. На суму емісії оформлювалась заборгованість Міністерства фінансів Національному банку України,

З ліквідацією Держбанку СРСР управління державними коштами, почали здійснювати безліч комерційних банків. Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період еконо­мічної кризи. Внаслідок відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, приховування прибутків від опо­даткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обо­в'язкових платежів між державним і місцевими бюдже­тами, безпідставного затримання перерахування комерцій­ними банками доходів бюджету, державний бюджет не­дотримував належні йому кошти.

Головним недоліком діючої до створення казначейства си­стеми акумуляції та обліку доходів державного бюджету була неоперативність, оскільки між датою збору та надан­ням інформації і реальним зарахуванням сум податків і платежів, що надійшли, проходило від 2-х до 4-х робочих днів, а звітність видів доходів надходила лише в кінці міся­ця, наступного за звітним. Таким чином, ця система обліку доходів не дозволяла своєчасно отримувати інформацію про обсяг доходів, а це в свою чергу, негативно позначалося на "точності короткострокових прогнозів про податки та платежі, встановленні реальних лімітів з витрат, передбачених в бюджеті, а отже на своєчасності фінансування.

Залишилось неврегульованим і питання виконання ви­даткової частини державного бюджету, оскільки до компе­тенції комерційних банків та Національного банку України не входили функції контролю за виконанням видаткової частини Державного бюджету України та управління наяв­ними коштами. Діюча до створення казначейства система допускала фіксування витрат державного бюджету в обліко­вих регістрах лише на стадії платежу, коли можливість маневрування державними фінансовими ресурсами вже прак­тично втрачено. Документально та інформаційно при цьому фіксувалися лише: обсяг бюджетних призначень та сума фактичних платежів, хоча реально процес виконання бюд­жету набагато складніший і більш деталізований. До того ж кошти, що надходили на рахунок доходів, спочатку що­денно перерозподілялися між міністерствами та відомства­ми і вже потім перераховувалися конкретним споживачам.

У різних комерційних банках та Національному банку України було відкрито безліч поточних рахунків бюджет­них установ по держбюджету і позабюджетних коштах, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів. Розпорошення коштів по безлічі поточних рахунків міністерств, відомств, бюджет­них установ та комерційних банків і "блукання" їх по за­плутаних каналах через систему комерційних банків при­зводило до несвоєчасного надходження коштів до адресатів, фінансування окремих державних програм. За умов гострого дефіциту державного бюджету на поточних рахунках бюджет­них установ щоденно зберігались значні залишки бюджет­них коштів. Щоденно на рахунках бюджетних організацій в установах банків знаходилась місячна сума надходжень в бюджети усіх рівнів, завдяки чому фінансово збагачувались комерційні банки.

Звітність про касове виконання державного бюджету в багатьох випадках не відповідала одній з основних вимог, що висуваються до бухгалтерських регістрів, - достовірності. Звіти, які подавали міністерства та відомства, через гро­міздкість підвідомчих їм структур, різницю в підходах до планування видатків, наявність комплексних статей, від­сутність попереднього та поточного контролю за витра­чанням бюджетних та позабюджетних коштів, обліком госп­розрахункових операцій не давали Уряду можливості визна­чити дійсні потреби і суму заборгованості за тією чи іншою статтею бюджету. До того ж банківська звітність не врахову­вала операційпо взаємозаліках бартеру, вексельному обігу, які становлять понад 20% загальної суми надходжень.

Відповідно до Указу Президента України від 18 червня 1993 р. "Про порядок касового виконання Державного бюджету України" з другої половини 1993 р. Національним банком України за погодженням з Міністерством фінансів України було запроваджено єдине касове виконання як дер­жавного, так і місцевих бюджетів, тобто фінансування ви­датків почало здійснюватись у межах доходів, які реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кре­дитів, що надавалися Національним банком Міністерству фінансів.

Проте, в той самий час Законом України "Про банки і банківську діяльність", який було прийнято у 1992 р. (з по­дальшими змінами), на банківську систему було покладено тільки функції здійснення операцій з касового виконання державного бюджету, а ведення обліку касового виконання державного бюджету, контроль за його виконанням, управ­ління грошовими коштами державного бюджету, не входило до переліку функцій банківськоїсистеми і повинно було забезпечуватись фінансовою системою.

Крім цього, у зв'язку з відмовою від прямого фінансуван­ня дефіциту бюджету за рахунок власних ресурсів На­ціонального банку України, виникла необхідність введення нових функцій, які раніше не виконувались ні банківсь­кою, ні фінансовою системами. Це, у першу чергу, коротко­строкове прогнозування доходів державного бюджету та оперативно-касове планування його видатків (у розрізі головних розпорядників коштів і у розрізі територій).

За таких умов постали питання оперативного маневру­вання обмеженими державними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можли­во було здійснити тільки шляхом створення нової фінансо­вої структури з відлагодженим механізмом виконання дер­жавного бюджету. Тому 27 квітня 1995 р. Указом Прези­дента України за № 335/95 створено Державне казначейство України, а постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.

Створення казначейства припало на той період розбудови Української держави, коли старі методи фінансового управ­ління вже втратили свою ефективність, а нові методи не спиралися на відповідні організаційні структури. Зміни, які вносились утворенням казначейства в систему вико­нання державного бюджету, дозволили вирішити головне завдання - ліквідувати практику автоматичного та безкон­трольного кредитування Центральним банком бюджетного дефіциту.

Відповідно до Указу Президента України та постанови Уряду, Державне казначейство України повинно виконува­ти весь комплекс завдань, пов'язаних з касовим виконан­ням бюджетів усіх рівнів, та ефективним управлінням бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати вико­ристання державних коштів, сконцентрувати їх на най­важливіших напрямках соціального та економічного роз­витку суспільства.

Створення постійно функціонуючої системи Держказначейства як ефективного та дієвого інструмента виконання бюджету здійснювалось поетапно і супроводжувалося пере­розподілом функцій між банківською і фінансовою систе­мами з подальшим їх зосередженням у системі Державного казначейства.

З часу створення Державного казначейства України можна виділити такі основні етапи його розвитку залежно від економічної ситуації, що складалася у державі Жовтень 1992 р. — жовтень 1995 р.

Цей етап характеризується створенням на базі підроз­ділів Головного бюджетного управління Міністерства фінан­сів України Управління виконання державного бюджету. Це дозволило починаючи з 1 липня 1993 р. перейти на нову систему виконання видаткової частини державного бюдже­ту і забезпечити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків державного бюджету, яка раніше забезпечувалась банківською системою. Протягом цього пе­ріоду було розроблено концептуальні засади системи Держав­ного казначейства, які знайшли своє віддзеркалення в Указі Президента України "Про Державне казначейство України" та в "Положенні про Державне казначейство України".