Европейская Хартия местного самоуправления в системе источников местного самоуправления

Европейская хартия о местном самоуправлении включает в себя статьи, касающиеся конституционных и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту. Местное самоуправление в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении представляет собой одну из основ любого демократического строя, эффективно способствуя децентрализации власти, и должно быть признано в законодательстве любой страны и по возможности - в ее конституции. Под местным самоуправлением в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Европейская хартия о местном самоуправлении утверждает, что контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Однако он может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Отмечается, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. В то же время защита объективно более слабых в финансовом отношении территориальных единиц требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер; такие процедуры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В договоре отмечается, что в каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и реализации общих интересов, а также в международное объединение органов местного самоуправления. Исходя из принципов правового государства, Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает право местных органов самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Европейская хартия о местном самоуправлении открыта для подписания государствами - членами Совета Европы.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика

Два основных законодательных акта, регулирующих вопросы местного самоуправления в Российской Федерации, - Конституция Российской Федерации и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” - рассмотрены в предыдущих разделах.

В целом состав федерального законодательства по вопросам местного самоуправления может быть определен только на основе этих двух актов, так как именно они устанавливают предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Всю систему федерального законодательства в области местного самоуправления можно разделить на два блока законодательных актов - собственно акты по вопросам местного самоуправления и акты, содержащие нормы муниципального права (отдельные положения, касающиеся местного самоуправления).

Формирование первого блока законов основывается на пункте “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящем к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Из этого положения следует необходимость принятия соответствующего Федерального закона, что и было реализовано. Разработка и принятие других федеральных законов по вопросам местного самоуправления обуславливаются полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом с учетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эти полномочия названы статьей 4 Федерального закона. В целях определения состава первого блока укажем лишь те из них, которые влекут принятие федеральных законов, прямо касающихся вопросов местного самоуправления:

регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации;
установление государственных минимальных социальных стандартов;
регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
регулирование основ муниципальной службы.

Количество перечисленных вопросов и их формулировки не задают количество и наименование принимаемых законов. Следует говорить только о том, что названные вопросы подлежат регулированию федеральными законами.

Второй блок федеральных законов - законы, содержащие нормы муниципального права, - связан с предметами ведения местного самоуправления. В целом, вопросы местного значения можно рассматривать как выделенную часть общегосударственных вопросов. Поэтому решение вопросов местного значения может регулироваться федеральными законами в той мере, в какой эти вопросы входят в сферу регулирования со стороны федеральных органов государственной власти. Для ясности приведем несколько примеров.

Вопросами местного значения являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений основного общего образования. В то же время общие вопросы образования отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законодательство, а в данном случае, и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования будет содержать нормы муниципального права, то есть определенным образом регулировать деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры и многим другим.

Среди вопросов местного значения названа охрана общественного порядка. Как и в предыдущем случае, соответствующий вопрос - общественная безопасность - относится к предметам совместного ведения. Следовательно, деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка будет осуществляться в рамках, заданных федеральным законом.

Отметим еще, как важнейший, вопрос участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а если несколько уже - осуществление муниципальными образованиями самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Сфера хозяйственных отношений практически полностью регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и связанным с ним законодательством. Органы местного самоуправления ничем не выделяются среди других юридических лиц, разве что дополнительными ограничениями их хозяйственной деятельности, связанными с особенностями этих органов. Иначе говоря, их деятельность в гражданской сфере подлежит еще и специальному регулированию.

При внимательном изучении всего перечня вопросов местного значения выясняется, что каждый из них попадает в сферу законодательного регулирования или, как минимум, регулируется ведомственными нормативными актами.

Таким образом, к законодательству, содержащему нормы муниципального права может быть отнесено значительное количество федеральных законов и это нужно иметь ввиду по двум причинам. Во-первых, органы и должностные лица местного самоуправления должны располагать всей полнотой правовой информации и руководствоваться ею в своей деятельности. Во-вторых, законодатель в своей законотворческой работе должен исходить из принципа системного единства законодательства и разрабатывать “отраслевые” законы с учетом того, что в иерархии законов Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” занимает место одного из немногочисленных и основополагающих законов о системе власти в России, то есть о ее конституционном строе.