Организация культуры и искусства. Молодежная политика. Средства массовой информации

 

В круг организаций сферы культуры и искусства, управление которыми осуществляется со стороны города, обычно входят библиотеки (детские, районные, городские), музеи (истории города, изобразительных искусства, музеи-квартиры писателей и ученых, выдающихся общественных деятелей, другие учреждения), дома (дворцы) культуры (в составе которых ведут работу самодеятельные театры и студии, кружки). К организациям культуры относятся также музыкальные и художественные школы, действующие наряду с общеобразовательными (дающие дополнительное образование). Кроме того, город может иметь свои театры и кинотеатры, другие учреждения культуры.

В советское время организации культуры и искусства, помимо общей эстетической и этической нагрузки, должны были выполнять и функции идеологического воспитания. Более того, задача воспитания в русле «коммунистической морали» была основной для городского управления культуры. В настоящее время, в связи с происшедшими переменами, данная функция учреждений культуры отмерла. Тем не менее вопрос о главных задачах городского управления в сфере культуры остался открытым: фактически работа учреждений культуры стала оцениваться по количеству проведенных мероприятий без учета реальной отдачи. Аналогичная ситуация сложилась в сфере молодежной политики, понимаемой как целенаправленная работа городской администрации с молодежными организациями. Эта ситуация связана с трудностями измерения результатов в социальной сфере, что обусловлено, в свою очередь, отсутствием общего понимания целей социальной работы городской администрации. При проведении такой работы необходимо выделять структуры городского населения, что само по себе — непростая проблема.

Естественно, что одной из задач в сфере культуры является сохранение имеющегося культурного наследия города. Это требует выделения бюджетных средств; причем необходимо учитывать, что в связи с имеющимися технологиями обработки и представления информации, развитием телекоммуникаций требуются приобретение новой техники, реконструкция помещений музеев и библиотек, другие аналогичные работы. Однако, кроме данной «консервативной» задачи, перед учреждениями культуры всегда стоит проблема максимального удовлетворения эстетических запросов горожан. Поскольку городское сообщество является весьма разнородным и имеет чрезвычайно разнородные «культурные потребности», то решение данной проблемы также требует ориентации на различные социальные слои горожан.

При проведении долгосрочных социальных программ считается целесообразным выделять «группы социального риска» и «опорные группы населения», в отношении которых и проводится целевая работа. Так, основная часть социально-куль­турных мероприятий, повседневная деятельность учреждений культуры строится, прежде всего, для удовлетворения потребностей «опорных групп» и должна соответствовать хотя бы относительно общепринятым культурно-историческим стандартам данного региона, России в целом. В отношении такой работы являются вполне справедливыми количественные показатели деятельности городских учреждений культуры: количество посещений, оборот абонементного книжного фонда, периодичность смены экспозиций, количество проведенных экскурсий, некоторые другие показатели. При оценке эффективности управления здесь необходимо принимать в расчет прежде всего динамику данных количественных показателей; основное содержание данной работы предопределяется культурно-истори­ческими традициями. Однако поскольку формы и методы данной работы могут быть самыми разнообразными, динамика количественных показателей вполне объективно отражает эффективность управления, так, если горожанам не нравится форма подачи различных периодов жизни города, то посещения музея истории города будут, очевидно, снижаться.

В свою очередь, работу с «группами риска» невозможно оценить с помощью таких простых количественных показателей. Здесь требуются различные подходы к обеспечению культурных потребностей в зависимости от возраста, профессиональной ориентации, социального статуса, некоторых других критериев. Молодежная политика выделяется в этом отношении в связи с большим разнообразием форм и содержания самой работы со стороны муниципалитета по приобщению молодежи к городской культуре; кроме того, ошибки в молодежной политике (или её отсутствие) приводят к большим негативным последствиям, сказываясь на общей комфортности жизни в городе. Оценки эффективности управления в работе с группами риска принято оценивать по косвенным показателям: снижению преступности, алкоголизма и наркомании, уменьшению числа самоубийств. При этом в работе с группами риска, как правило, необходимо задействовать сразу несколько подразделений городской администрации — кроме управлений культуры и молодежной политики часто в соответствующие программы включаются и гороно, и горздравотдел, и управление социальной защиты, и подразделение администрации, курирующее развитие физической культуры и спорта. В связи с этим при решении указанной проблемы обычно применяется программно-целевой метод управления.

Следует отметить, что с ликвидацией идеологического контроля и развитием культуры потребность в целенаправленном формировании городской культурной среды отнюдь не отпала. Местное самоуправление может предлагать определенный стиль жизни в своем городе, привлекая деятелей культуры, предоставляя помещения для деятельности общественных организаций; тем не менее наличие нынешних демократических свобод предполагает, что горожане могут как присоединяться, так и игнорировать подобные предложения. Городские средства массовой информации обычно достаточно активно реагируют на такие культурные «инновации», обеспечивая оценку предлагаемых мероприятий.

Взаимодействие местного самоуправления и СМИ является отдельной задачей при осуществлении управления городом. В небольших муниципальных образованиях необходимо планировать бюджетные затраты на поддержку городских газет: достаточно указать на необходимость публикации принятых нормативных актов местного самоуправления. В то же время следует учитывать, что при наличии хотя бы двух печатных органов бюджетная поддержка городской администрации только одного из них будет расцениваться остальными как нарушение свободы слова.

Как правило, в составе городской администрации создается служба мэра и городского Совета, задачей которой является выработка официально декларируемой позиции местного самоуправления по тем или иным актуальным вопросам. План работы пресс-службы непосредственно увязывается с планами городской администрации, которые составляет управление делами. Взаимодействие со СМИ — политическая задача, которая решается главами администраций во многом в зависимости от стиля управления. При этом «закрытость» главы администрации, отсутствие информации об обсуждении важных городских проблем является наихудшим методом взаимодействия. В то же время высокая степень открытости городских властей требует глубокого самостоятельного понимания журналистами городских проблем, что является достаточно редким явлением. По очевидным причинам корректное освещение далеко не всех городских проблем может дать и городская пресс-служба.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение открытой экономической системы.

2. Что такое «градообразующее предприятие» и «предприятие инфраструктуры»?

3. В чем недостатки использования рыночного механизма при компактной застройке города?

4. Что такое «Генеральный план развития города»?

5. Почему образуются городские трущобы?

6. Опишите организацию строительного процесса.

7. Перечислите функции Градостроительного совета. Почему он предпочтительнее экспертного совета?

8. Как учитывается городская недвижимость?

9. Опишите функции отдела по учету и распределению жилья.

10. В каких организационно-правовых формах представлены предприятия коммунального хозяйства?

11. Опишите организацию работы водоснабженческих, теплоснабженческих организаций. Перечислите показатели, характеризующие эффективность их деятельности.

12. Что такое магистральное и торшерное освещение?

13. Опишите схему взаимозависимости организаций коммунального хозяйства.

14. Опишите причины убыточности городского транспорта в России.

15. Что вы понимаете под социальной сферой города?

16. Какие организации образования находятся в ведении муниципального образования?

 

 

7 Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

Общие замечания

 

Сложное социально-экономическое положение, возникшее в большинстве муниципальных образований в РФ, служит источником напряженности, размывающей социальную базу реформ, в том числе и в сфере местного самоуправления.

Концепция перспективного комплексного социально-экономического развития муниципального образования —прогнозно-аналитическийдокумент, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах местной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования —прогнозно-анали­тический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития.

Центральной проблемой разработки документов, характеризующих перспективное развитие муниципальных образований, является обоснование их стратегического выбора, стратегических целей и приоритетов социального и экономического развития, путей их достижения. Эти и другие связанные с отмеченными выше задачи решаются в рамках формирования концепции перспективного социально-экономического развития муниципального образования — документа, характеризующего стратегию его развития.

Структурно концепция социально-экономического развития муниципального образования включает следующие разделы:

1. Стартовые условия и оценка исходной социально-эконо­мической ситуации.

2. Стратегические цели социального развития.

3. Стратегический выбор муниципального образования.

4. Стратегические цели экономического развития.

5. Стратегические цели градостроительного развития.

6. Основные направления местной социально-экономичес­кой политики.

7. Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.

Если к комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования относиться как к управляемому процессу, то можно говорить о комплексе согласованных по ресурсам, срокам и приоритетам программ развития различных сфер деятельности города.

В настоящее время за рубежом (а сейчас уже и в России) применяется понятие — управление проектами. Управление проектами хорошо зарекомендовало себя в условиях рыночных отношений. Гражданское законодательство РФ приравнивает муниципальные образования к субъектам рыночных отношений. Такое положение предъявляет к органам местного самоуправления достаточно высокие требования по управлению развитием города (поселения, района) в целом.

Таким образом, под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования будемпонимать управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

В каждом муниципальном образовании управление развитием может быть организовано по-разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но некоторые особенности процесса управления развитием муниципального образования присущи им всем. Это цикличность процесса управления развитием. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

· бюджетный процесс;

· период полномочий органов местного самоуправления;

· крупные инвестиционные проекты;

· местные традиционные особенности (культурно-истори­ческие, религиозные и др.).

В вопросе управления развитием муниципального образования предлагаем рассмотреть два подхода.

Первый подход. Если цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы, то есть начало цикла управления развитием и его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований или для решения отдельных проблем, а также и при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникает необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам.

Эти два процесса могут развиваться параллельно, т.е. одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий или более длительный). Эта перспективная программа постоянно дорабатывается и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период (например, на год). Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применения современных средств работы с информацией.

Вышеизложенная проблема связана с цикличностью бюджетного процесса. Существует также проблема увязки программы комплексного социально-экономического развития с инвестиционными проектами и программами, источниками средств которых может быть не только местный бюджет. В этом случае процесс управления развитием еще более усложнится и потребует согласования уже не только циклов бюджетного процесса, но и инвестиционных циклов.

Однако процесс любой сложности может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

в период разработки программы развития:

· сбор и обработку информации;

· целеопределение (постановка целей);

· выработку стратегических установок и критериев развития;

· оценку потенциала и ресурса развития;

· разработку концепции комплексного социально-эконо­ми­ческого развития муниципального образования;

· разработку и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

в период реализации программы развития:

· разработку и принятие бюджета развития;

· исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

· контроль, сбор и обработку информации и выработку предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).

К основным элементам системы управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования следует отнести:

· население муниципального образования;

· органы местного самоуправления муниципального образования;

· органы государственной власти РФ и субъекта РФ (относительно участия в совместных программах);

· подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением (местным сообществом);

· подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти РФ и субъекта РФ;

· подсистему информационного обеспечения процесса управления и др.

7.2 Порядок формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования

Процесс формирования концепции в общих чертах может быть представлен в виде совокупности следующих последовательно выполняемых этапов:

Этап I — Организационно-подготовительный.

Этап II — Аналитический.

Этап III — Разработка проекта концепции.

Этап IV — Согласование и утверждение концепции.

Организационно-подготовительный этап включает в себя следующие основные работы:

· разработку и утверждение структуры концепции;

· определение состава исполнителей и распределение между ними обязанностей по разработке концепции, формирование соответствующей рабочей группы;

· проведение, при необходимости, дополнительного профессионального обучения участников работ;

· выделение, при необходимости, финансовых ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов концепции;

· подготовку необходимых инструктивно-методических материалов;

· составление календарного графика работ по формированию концепции.

Итогом организационно-подготовительного этапа должен явиться утвержденный календарный график, отражающий все этапы работ по формированию концепции, а также состав соответствующей рабочей группы и ее руководителей. В рабочую группу целесообразно включать специалистов структурных подразделений местной администрации, ученых, представителей депутатского корпуса.

Аналитический этап работ предусматривает сбор, систематизацию и анализ материалов, составляющих информационную базу для формирования концепции, в том числе статистических данных, характеризующих динамику развития муниципального образования, предложений населения, прогнозно-аналитических материалов по развитию муниципального образования и т.п. В интересах упорядочения работ по сбору и систематизации достоверной и полной информации, характеризующей состояние и проблемы социально-экономического развития муниципального образования, рекомендуется сформировать и направить в подразделения местной администрации информационный запрос — документ, содержащий требования к необходимому объему исходных данных, который целесообразно иметь для анализа стартовых условий и определения перспектив развития муниципального образования.

Примерный информационный запрос должен содержать следующие пункты и подпункты, которые вынесены в приложение 1. Очевидно, что специфика каждого конкретного муниципального образования требует внесения в него соответствующих изменений (сокращений, дополнений, уточнений).

Информационный запрос должен быть составлен таким образом, чтобы получить не только первичные исходные данные (основанные, в частности, на официальной статистике), но и аналитические прогнозные, программные, проектные документы, а также нормативно-правовые, распорядительные акты органов власти субъекта РФ и местного самоуправления, содержащие характеристики, оценки, выводы, предложения, рекомендации, указания по отдельным направлениям и проблемам социального и экономического развития муниципального образования. В качестве источников информации рекомендуется также использовать публикации в СМИ, интервью с экспертами, результаты социологических опросов.

Работа по формированию базы данных на основе информационного запроса требует не просто сбора и обобщения, но и предварительного анализа имеющихся материалов, результатом которого являются формулирование основных проблем и подготовка предложений по их решению. При этом следует иметь в виду, что значительная часть требований информационного запроса носит преимущественно индикативный характер и может быть уточнена и откорректирована уже в ходе выполнения второго этапа работы по формированию концепции.

Ниже представлена последовательность действий, раскрывающая существо второго этапа работ, связанного с формированием и анализом информационной базы данных для разработки концепции.

Блок 1. Осуществляется подготовка информационного запроса с целью последующего формирования массива данных.

Блок 2. Осуществляется формирование информационного массива данных, необходимых для проведения комплекса прогнозно-аналитических работ, связанных с разработкой концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Блок 3. Осуществляетсяретроспективный анализ внутренних закономерностей развития муниципального образования. Здесь необходимо выяснение причин возникновения поселения, традиционных функций, выполняемых им; исследование структурообразующего ядра экономики муниципального образования — комплекса отраслей специализации, экономических связей и т.п. Результатом аналитических работ, осуществляемых в этом блоке, должно явиться выявление и осмысление причинно-следствен­ных связей, обусловивших сегодняшнюю траекторию социально-экономического развития муниципального образования.

Блок 4. Осуществляется анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие муниципального образования. Для удобства анализа внешние по отношению к муниципальному образованию факторы, которые необходимо учесть при формировании концепции его перспективного развития, могут быть классифицированы по иерархическим уровням управления:

· межмуниципальный;

· региональный (уровень субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование);

· федеральный.

Применительно к стратегическому выбору муниципального образования, концепции его развития внешние факторы носят характер предпосылок или ограничений по отношению к реализации ими в перспективе тех или иных приоритетных функций. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное развитие муниципального образования, предполагает выявление интересов, складывающихся у субъектов управления различных уровней, и его роли в системе территориального разделения труда; исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития.

Блок 5. Осуществляется анализ стартовых условий развития муниципального образования.

Блок 6. На основе аналитических материалов, подготовленных в рамках реализации процедур блоков 3 и 4, осуществляется выявление и систематизация предпосылок и ограничений развития муниципального образования.

Блок 7. Осуществляется интегральная оценка сложившейся к началу формирования концепции исходной социально-экономической ситуации.

Информация, накопленная в блоках 6 и 7, служит основой для генерации вариантов нового стратегического выбора муниципального образования (Блок 8).

Этап разработки проекта концепции социально-экономи ­ ческого развития муниципального образования предполагает следующие действия:

1. На основе принятой государством системы государственных минимальных социальных стандартов осуществляется разработка аналогичной системы муниципальных стандартов качества жизни соответственно, причем последние имеют смысл главных целей социального развития.

2. Разрабатывается также прогнозная оценка расходной части местного бюджета, обозначим ее ЗР, необходимая, во-первых, для реализации перспективных целей социального развития, во-вторых, для содержания стандарта местного самоуправления.

3. Далее осуществляется сравнение расходной части местного бюджета с величиной ЗД — оценки доходной части местного бюджета, полученной в результате пассивного (генетического) прогноза. В случае, если ЗД ³ ЗР, ранее осуществленный стратегический выбор муниципального образования остается без изменений; в противном случае осуществляется генерация вариантов нового стратегического выбора муниципального образования, их комплексная оценка и выбор наиболее предпочтительного варианта.

4. Затем разрабатываются стратегические цели экономического и градостроительного развития муниципального образования.

5. Следом формируются основные направления местной социально-экономической политики (социально-экономические стратегии достижения намеченных целей).

6. Параллельно осуществляется оценка ресурсов, необходимых для реализации целей стратегического развития муниципального образования, и формирование механизма их привлечения и использования.

Этап согласования и утверждения концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования связан с организацией обсуждения представленного проекта, согласованием его основных положений и утверждением представительными органами местного самоуправления.

Далее остановимся более подробно на отдельных разделах вышеописанных этапов процесса формирования концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования.