Романо-германская (континентальная) модель местного самоуправления

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африки, Монголии, на ближнем Востоке и даже в некоторых странах Латинской Америки. В её основе лежит самоопределение граждан в рамках административно-территориальных единиц, организованных по принципу децентрализации. Главное отличие этой модели местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традиционно высоким уровнем централизации власти значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Она характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается в частности, в праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В романо-германской модели различаются французская и германская системы местного самоуправления. Французская модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления при подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим. Во Франции в каждой коммуне на основе всеобщего прямого избирательного права выбирается совет, который на шесть лет избирает из своего состава главу исполнительной власти – мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны. Количество членов муниципального совета регулируется законом от 19 ноября 1982 г. «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 399 тысяч человек). Мэр с одной стороны является главой местной исполнительной власти, с другой – представителем центральной власти в коммуне. Хотя совет обладает возможностью влиять на мэра посредством обращения в судебные инстанции, роль государства на местном уровне достаточно высока[73].

Основной закон ФРГ не содержит подробного регулирования системы местного самоуправления и управления, но при этом закрепляет понятия «самоуправление общин и общинных объединений». Провозглашение права на коммунальное самоуправление на уроне федерального Основного закона имеет двоякое значение. С одной стороны, таким образом создаются определённые «рамки» для федерального законодателя, который в своей законотворческой деятельности обязан учитывать конституционные положения; с другой стороны – этим самым обеспечивается единство принципиального подхода субъектов Федерации к закреплению гарантии коммунального самоуправления, исходя из принципа приоритета федерального права над правом земель[74].

В статье 28 Основного закона ФРГ закрепляется, что в общинах и округах на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании должны создаваться представительные органы. В связи с этим в Германии сложилось четыре основных типа организационного устройства общин, отличающихся некоторым своеобразием.

«Северо-германская модель» существует в коммунах Шлезвинг-Голштейн, Гессен, Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония. Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает – на срок от 6 до 12 лет – профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми иногда закрепляются определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовывать и отменить решение директора, бургомистр имеет право опротестовывать и решения директора, и решения совета. В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет, в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам[75]. Для южногерманского типа местного самоуправления характерно совмещение должности главы представительного органа и местной администрации. Даная система существует в Баден-Вюртенберге и Баварии. Так, в Баден-Вюртенберге представительным органом является муниципальный совет. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета является бургомистр, избираемый непосредственно населением сроком на восемь лет. В качестве председателя муниципального совета бургомистр имеет право возражать против противозаконных или невыгодных для общины решений совета. В качестве руководителя администрации бургомистр ответственен за всё управление общиной, он осуществляет все функции текущего управления, выполняет все распорядительные обязанности[76].

Магистратный тип определяется наличием представительного органа, избираемого населением на основе всеобщего прямого избирательного права, который формирует мегистрат. Магистрат, состоящий из бургомистра - председателя магистрата и его заместителей, концентрирует в своих руках исполнительную власть. При принятии решений бургомистр может обжаловать решение магистрата как противоречащее интересам общины. Магистратный тип моджель действвет в земле Гессен, в городах земли Шлезвинг-Гольштайн, в некоторых городах Ренланд-Пфальца и в Бременхафене.

Бургомистерский тип общинного самоуправления предусматривает наличие избранного населением представительного органа, который избирает бургомистра. Бургомистр возглавляет представительное сообщество (корпорацию) и местную администрацию, то есть выполняет функции главы общины и главы администрации. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задаче управы является подготовка решений совета, руководство – под началом бургомистра – общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето. Данная модель получила распространение в землях Саар, Ренланд-Пфальца и в сельских общинах Шлезвинг-Гольштайн[77].