Муниципальное право: понятие и место в российской правовой системе 


Мы поможем в написании ваших работ!



ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Муниципальное право: понятие и место в российской правовой системе



Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

 

Наука муниципального права

Наука муниципального права представляет собой определенным образом систематизированную совокупность знаний о конституционном муниципальном праве. Если отрасль права – это всегда совокупность правовых ном, то наука, это отражение норм муниципального права, а также урегулированных ими отношений в трудах ученых. Это отражение имеет объективную форму – форму книг, монографий, статей, комментариев к конституциям и иным нормативным актам.

В литературе традиционно под предметом науки понимаются объекты её изучения и круг исследуемых ею проблем. Предмет науки это то на направлен научный поиск. Поэтому, определяя предмет науки муниципального права, как правило называют прежде всего соответствующую отрасль права, составляющие её нормы и регулируемые ими отношения. Конкретизируется этот перечень обозначением отдельных проблем, исследованием которых занимается наука муниципального права. В связи с этим, во-первых, в предметом науки муниципального права являются муниципальное право как отрасль, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Во-вторых, науку интересует и это, как нормы муниципального права работают на практике, какова их действенность. Третья составная часть предмета науки – муниципальные институты, муниципальная практика других стран, освоение которых важно для того, чтобы, использовать у себя положительный опыт других стран и не повторять их ошибки и организации местного самоуправления. Но данными отношениями предмет конституционно-правовой науки не исчерпывается. В отличие от предмета отрасли муниципального права, который составляют муниципально-правовые отношения, возникающие на основе реализации действующих в настоящий момент источников муниципального права, наука муниципального права особое внимание уделяет истории муниципально-правовых институтов. В связи с этим, четвертая составляющая предмета науки муниципального права – организационно-правовые формы управления и самоуправления на местах, ставшие достоянием истории[31].

В настоящее время отмечается, что муниципально-правовая наука в современной России находится на подъеме. Это обусловлено, в частности, развитием местного самоуправления, муниципального права как отрасли права, что порождает стойкую общественную потребность в исследовании разных аспектов местного самоуправления, муниципального законодательства[32]. Практическое значение науки муниципального права заключается в изучении муниципальной практики как России, так и других государств, заимствовании полезного опыта в государственном строительстве.

Учеными для изучения муниципально-правовых норм и отношений используется достаточно широкий научный инструментарий. В науке конституционного права применяется метод формально-логического анализа, необходимый для уяснения содержания исследуемого нормативного материала. Для изучения развития институтов муниципального права применяется историко-правовой метод. Эффективность норм муниципального права выявляется посредством использования социологических методов исследования. Особое значение имеет сравнительный (корпоративный) метод, который позволяет выявить общее и особенное в характеристиках основ муниципального права России и зарубежных стран.

 

1.6. Муниципальное право Российской Федерации как учебная дисциплина

Учебная дисциплина муниципальное право представляет собой определённую совокупность знаний из области науки, которое посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Наука муниципальное право включает в себя всю совокупность знаний о конституционном праве, то учебная дисциплина охватывает лишь ту часть, которая необходима для подготовки обучающегося. Структурно научная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» копирует систему Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[33].

Ученый курс муниципальное право можно разделит на общую и особенную части.

В Общей части изучаются теоретические основы муниципального права: понятие и система муниципального права, местного самоуправления, источники муниципального права, формы прямого волеизъявления граждан в системе местного самоуправлениями др. В Особенной части рассматривается правовой статус отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления, виды их ответственности.

 

Контрольные вопросы и задания:

1. Ответьте на вопрос: Что такое муниципальное право? Охарактеризуйте его место в отечественной правовой системе.

2. Назовите отношения составляющие предмет муниципального права России.

3. Ответьте на вопрос: какие правовые отношения входят в предмет избирательного права?

- отношения, связанные с проведением референдума Российской Федерации;

- отношения, связанные с проведением местного референдума;

- отношения, связанные с назначением выборов Президента Российской Федерации;

- отношения, связанные с отзывом депутатов представительного органа муниципального образования.

4. Охарактеризуйте систему муниципального права России.

5. Сравните понятие, предмет и источники муниципального права как правового отрасли права, науки муниципального права и муниципального права как учебной дисциплины и заполните таблицу:

 

  Муниципальное право как отрасль права Наука муниципального права Муниципальное право как учебная дисциплина
Понятие      
Предмет      
Источники      

 

6. При обсуждении проекта устава г. N-ка было предложено включит в его структуру главу «Система местного самоуправления», положения которой должны были регулировать порядок создания местных общественных объединений. Будет ли это соответствовать федеральному законодательству?

7. Что такое субъект муниципального права? Проведите их классификацию.

8. Назовите отрасли российского права, с которыми, по Вашему мнению, муниципальное право тесно связано.

9. Составьте схему источников науки муниципального права.


 

Глава 2. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

 

Муниципальное право: понятие и место в российской правовой системе

Муниципальное право является достаточно молодой отраслью российской правовой системы. По общепринятому мнению она возникла в начале 1990-х гг., когда началось активное развитие нормативных основ местного самоуправления. Наименование данной отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община. В законодательстве о местном самоуправлении термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления. Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления – «муниципальное образование» и тем, что иноязычное слово «муниципальное» не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права[1].

В литературе отмечается, что одновременное применение понятий «местное самоуправление», «муниципальный» и «местный», «муниципальное право» и «право местного самоуправления» требует дополнительных разъяснений, так как вопрос о наименовании отрасли является достаточно важным и актуальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия «местное самоуправление», «земское, городское самоуправление»[2]. Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права. В советский период развития отечественной правовой системы от институтов местного самоуправления отказались: организация власти на местах являлась частью советского конституционного (государственного) права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием «советское государственное строительство».

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[3] Термин «муниципальный» впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»[4], т.е. применительно к собственности. Одновременно термин «муниципальный» был закреплен и на конституционном уровне. В частности, ст. 10 российской Конституции России закрепляла, что в России признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан, коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.

Действующая Конституция Российской Федерации в большей степени использует понятие «местное самоуправление», которое согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Термин «муниципальный» чаще всего упоминается в Конституции Российской Федерации в отношении определения статуса собственности (ст. 8, 9, 130, 132). Дальнейшее развитие понятие «муниципальный» получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» придал терминам «муниципальный» и «местный» и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Более того, Федеральный закон 2003 г. в п. 3 ст. 7 ввел понятие муниципальное право: «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления».

Васильев В.И., анализируя развитие законодательства о местном самоуправлении, отмечает, что введение в оборот этого термина произошло без должной в таких случаях формализации, без прояснения содержания. «Это понятие после его упоминания в законе получило широкое распространение как в официальных документах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, так и научной и учебной литературе. Появились десятки учебников и учебных пособий по муниципальному праву. К сожалению, ясности в предмете новой правовой учебной дисциплины или новой «отрасли правовой науки» до сих пор нет[5].

В настоящее время одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохранил аналогичный подход, что подтверждает положение п. 2 ст. 2: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления»[6].

Концепция муниципального права как самостоятельной отрасли права несла в себе демократический, созидательный потенциал. Во-первых, провозглашенные Конституцией новые принципы устройства местной власти могли остаться декларацией без должного развития нормативной правовой базы местного самоуправления. Указанная концепция требовала такого развития. Административно-распорядительные рычаги государственного управления муниципалитетами было необходимо заменить полноценным законодательным регулированием. Во-вторых, эта концепция предполагает существенное расширение муниципальной демократии, предметом правового регулирования должны были становиться самоуправленческие отношения в местных коллективах[7].

В отечественной правовой литературе существует несколько подходов к определению муниципального права как отрасли. Большинство авторов рассматривают муниципальное право как комплексную отрасль российского права, тесно связанную с другими отраслями, что и находит отражение в определениях. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления[8]. Комплексный характер муниципального права находит отражение и в определениях, содержащихся в работах И.И. Овчинникова и А.Н. Писарева, Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой и В.В. Пылина[9].

В русле другого подхода авторы делают акцент на самостоятельности муниципального права как отрасли российского права. Н.В. Постовой констатирует что муниципальное право является самостоятельной отраслью российского права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. При этом по мнению автора, комплексный характер муниципального права, не исключает его самостоятельности[10].

В отечественной литературе существует мнение, согласно которому муниципальное право определяется как отрасль законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования[11]. В этом отношении интересна точка зрения В.А. Баранчикова, который считает, что «к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право»[12].

Обобщая существующие точки зрения можно сделать вывод, что муниципальное право представляет собой комплексную отрасль российского права, состоящую из правовых норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм различных отраслей российского права на отношения местного самоуправления.

Вопрос о месте муниципального права в отечественной правовой системе является дискуссионным. В связи с тем, что муниципальное право возникла как подотрасль конституционного права, некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Это обосновывается тем, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Так, В.А. Баранчиков делает вывод, что «нельзя поддержать мнение отдельных ученых о муниципальном праве как отрасли права»[13]. Свое мнение он обосновывает это тем, что оно, включающее в себя нормы и институт различных отраслей не может быть предметно однородной отраслью права. Но, как отмечет А.Н. Костюков общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления[14].

В литературе высказывалось и мнение о том, что муниципальное право является подотраслью административного права. Старилов Ю.Н. наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права[15].

Можно признать, что муниципальное право имеет очень много точек пересечения с административным. Во-первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти-подчинения. Во-вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В-третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции. Но, как отмечается в литературе все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли. Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права[16].

Как уже отмечалось выше, в отечественной правовой литературе получила распространение точка зрения о комплексном характере муниципального права[17]. Это обосновывается тем, что в структуру муниципального права целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным, эти нормы носят вспомогательный характер по отношении к собственно муниципальным нормам. В отношении проблемы комплексности муниципального права существуют и иные мнения. Васильев В.И. отмечает, что в отечественной науке не сложилось относительно единого мнения о соотношении данного предмета с предметами других отраслей права. При этом это является наиболее важной проблемой, решение которой позволяет сделать вывод о наличии или отсутствии оснований для самостоятельного существования данной отрасли. По его мнению, суждение о её «комплексном» характере не решаем проблемы. Включение в состав муниципального права норм других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права[18].

Концепция комплексного характера муниципального права на первом этапе его становления имела созидательный характер. Это позволяло использовать механизмы иных отраслей российского права в целях обеспечения более полного механизма правого регулирования общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Несмотря на необходимость более четкого ограничения рамок муниципального права от иных отраслей, в настоящее время при рассмотрения предмета правого регулирования муниципального права необходимо исходить из комплексного характера этой отрасли.

 



Поделиться:


Последнее изменение этой страницы: 2017-02-07; просмотров: 182; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы!

infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 35.172.193.238 (0.037 с.)