Державна служба як різновид публічної служби: поняття, види, моделі та принципи. Правове регулювання та державна політика у сфері державної служби

Служба є одним із напрямів діяльності людства, важливим видом суспільно-корисної праці (до інших її видів належить ви­робництво матеріальних та нематеріальних цінностей, навчання, домашнє господарювання, громадська діяльність, підприємництво тощо). Служба як робота та діяльність завжди пов'язана з такими категоріями, як управління, керівництво, контроль, нагляд тощо. В літературі зазначається, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об'єднаннях, а також в державних організаціях, служба в яких не має статусу публічної. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування. Визначення пуб­лічної служби на законодавчому рівні міститься в КАС: публічна служба – діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Отже, логічним є розуміння державної служби як складової публічної служби. У науці адміністративного права вироблені різні підходи до поняття «державна служба». Традиційно її розглядають у трьох аспектах: соціальному (здійснення завдань та функцій де­ржави в суспільстві), політичному (формування державної влади) та правовому (передбачає її правове регулювання).

Державна служба – це професійна діяльність осіб, які займа­ють посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Саме це визначення закріплено на законодавчому рівні та зумовлює відповідні ознаки державної служби:

- це різновид державної, суспільно-корисної діяльності;

- здійснюється на професійній основі особами, які займають посади в державних органах та їх апараті;

- спрямована на практичне виконання завдань і функцій дер­жави;

- за виконану роботу особи одержують державну платню за рахунок державних коштів.

Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на цивіль­ну (іноді її визначають як загальнофункціональну) та мілітаризовану. Цивільна державна служба пов'язується з виконанням однотипних функцій загального, галузевого та міжгалузевого характеру без виді­лення принципової специфіки (переважно це служба в апараті ор­ганів державної виконавчої влади). Мілітаризована державна служба має багато особливостей, які відображені в нормативно-правових актах, що визначають статус відповідного державного органу (служба в органах внутрішніх справ, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, податкових, митних органах та органах, які здійснюють охорону кордонів, тощо). До мілітаризованої служби також відносять службу в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання, – Міністерстві транспорту України, Державному казначействі України, Антимонопольному комітеті тощо.

У світі існують різні моделі державної служби. Наприклад, систе­ми державної служби умовно поділяють на закриті та відкриті. Для закритої системи, її ще можна назвати європейською, характерним є обмежений доступ до державної служби та низька мобільність службовців у межах міжвідомчих переміщень, а також їх політична нейтральність. Прикладами такого «елітного» підходу є Франція, Японія, частково Велика Британія, Італія, Німеччина, Фінляндія тощо. У свою чергу типовими представниками відкритої системи державної служби є США та Швеція. Ця модель передбачає відсутність елітних спеціалізованих закладів для підготовки керівного персоналу, є більш мобільною та спрощеною у сфері вступу на державну службу, отже, має демократичний характер. Окрім того, така система більш лояльна до політичної діяльності державних службовців.

У нашій державі на конституційному рівні закріплено право рів­ного доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Законом України «Про державну службу» встановлено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального та майнового ста­ну, расової і національної належності, статі, політичних поглядів та релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту, професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір чи за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державна служба в Україні ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самов­рядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян. Перелічені принципи належать до групи загальних принципів державної служби, закріплених у Законі України «Про державну службу», і є вихідними, основними, керівними положеннями, правилами, на яких базується система державної служби. їх практична значимість полягає у втіленні цих засад як важливих елементів професійної свідомості державних службовців в їхній щоденній діяльності.

Виділяють також групу організаційно-функціональних принци­пів: єдність системи державної служби (єдина державна політи­ка, єдина законодавча база, єдина централізована система у цій сфері); принцип політичної нейтральності (участь у політичній та громадській діяльності лише поза межами службових обов'язків та робочого часу); принцип рівності доступу до державної служби; принцип ієрархічності системи державної служби (чітко встанов­лена підлеглість нижчих органів та посад державної влади вищим, виконавча дисципліна); принцип стабільності кадрів державної служби (зміна керівника не може бути підставою для припинен­ня державної служби, крім державних службовців патронатної служби); принцип системи заслуг (прийняття на службу та її про­ходження здійснюється на підставі ділових та особистих якостей, компетентності та кваліфікації). Саме ці принципи визначають організаційні засади функціонування інституту державної служби. В спеціальній юридичній літературі пропонуються й інші варіанти підходів до класифікації принципів державної служби, наприклад виділяють групу конституційних принципів або доповнюють організаційно-функціональні принципи іншими принципами, однак в цілому висловлені пропозиції не суперечать одна одній, а лише розширюють та вдосконалюють наявні.

Становлення та розвиток правового регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалися на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині XIX ст., а наприкінці того ж століття в основному склалася концепція державної служ­би сучасного типу. В незалежній Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі нового якісного підходу розпочалися у 1993 р. Однією з перших на пострадянському про­сторі наша країна законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття спеціального Закону України «Про державну службу». З часу прийняття цього Закону створено нормативно-правову базу, яка нараховує, як зазначається в літературі, понад 650 нормативно-правових актів, серед яких близько 37 законів («Про боротьбу з корупцією», від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру», від 20 вересня 2001 р. «Про дипломатичну службу», від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію», бід 15 грудня 1992 р. «Про статус суддів», від 20 травня 1999 р. «Про Національний банк України», від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» тощо). Важливого значення у системному становленні державної служби набули відповідні укази Президента України та акти Кабінету Міністрів України. Фундаментальними для розвитку державної служби стали норми, закладені Конституцією України.

Загалом, оцінюючи чинний Закон України «Про державну службу» як прогресивний та корисний для свого часу, слід виз­нати, що його положеннями охоплені не всі проблеми державної служби. Фактично, він стосується лише служби в органах вико­навчої влади. Нині тривають процеси реформування інституту державної служби, важливу роль у яких відіграє вдосконалення відповідної системи законодавства. Основні напрями реформуван­ня державної служби закладені у відповідних концепціях розвитку та вдосконалення державної служби, інших нормативно-право­вих актах. Серед останніх програмних документів – Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 р. № 140/2006.

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою утворюється Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішуються цими органами. З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних на­прямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби створюється міжвідомчий дорадчий орган – Координаційна рада з питань державної служби в державних органах. Положення про Координаційну раду з питань державної служби в державних органах затверджується Кабінетом Міністрів України.