Розділ 3. Законодавчий процес та його стадії.

Законодавчий процес - це чітко врегульована Конс­титуцією України, Регламентом Верховної Ради Украї­ни та іншими законами України діяльність парламенту по підготовці, розгляду і прийняттю законів та їх оприлюдненню. Ця діяльність здійснюється в кілька послідовних етапів або стадій. Зви­чайно виділяють основні стадії законодавчого процесу:

1) підготовка законопроекту (законодавчої пропозиції) та внесення його до ВРУ – законодавча ініціатива;

2)попередній розгляд законопроекту в комітетах ВРУ;

3)обговорення законопроекту на пленарних засіданнях ВРУ з його наступним прийняттям або відхиленням (повністю чи частково);

4) підписання (санкціонування) та оприлюднення закону.

Крім основних, може виникнути потреба в додатковій стадії - обговорення вмотивованих пропозицій Президента України в разі повернення ним прийнятого закону до Вер­ховної Ради України (повторний розгляд).

Підготовка законопроекту та внесення його до ВРУ.

Згідно з Регламентом ВРУ розробка проектів законів здійснюється за пра­вом, визначеним законом, за дорученням ВРУ, на замовлення на договірній основі, а також в іні­ціативному порядку. ВРУ може доручи­ти розробку проекту закону (його структурної частини) ко­мітету або тимчасовій спеціальній комісії ВРУ, а також Кабінету Міністрів України.

Розробка законопроекту про державний бюджет є обо­в'язком Кабінету Міністрів України, передбаченим Консти­туцією України (п. 6 ст. 116), і здійснюється ним за правом.

В ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи.

Законодавча ініціатива - це офіційне внесення до Вер­ховної Ради України уповноваженим суб’єктом законопро­екту або законодавчої пропозиції. Законопроект та зако­нодавча пропозиція - дві основні форми реалізації права законодавчої ініціативи. При цьому, під законопроектом розуміється текст майбутнього закону з усіма його атрибу­тами (преамбулою, статтями, параграфами тощо), а під за­конодавчою пропозицією - ідея або концепція майбутнього закону. Регламент Верховної Ради передбачає можливість застосування ще й такої форми, як поправка.

Поправкою вважається пропозиція до іншої пропозиції, що доповнює, змінює чи виключає частину основної про­позиції.

Право законодавчої ініціативи у ВРУ мають особи і органи, визначені ст. 93 Конституції Украї­ни. До них віднесені:

- Президент України;

- народні депутати України;

- Кабінет Міністрів України;

- Національний банк України.

Цей перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є вичерпним. Це означає, що будь-яка інша особа або орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції але вносяться вони до ВРУ лише визначеними Конституцією України суб'єктами права законодавчої ініціативи.

Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи озна­чає, що Верховна Рада України зобов'язана розглянути внесений ним законопроект або законодавчу пропозицію.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи при перегляді Конституції України та внесенні до неї змін і доповнень. Так, законо­проект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною наро дних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Попередній розгляд законопроекту в комітетах ВРУ. Законодавча пропозиція чи законо­проект після поширення їх серед депутатів для попереднього розгляду та підготовки висновку про доцільність їх при­йняття і включення до порядку денного сесії, а також про порядок подальшої роботи над ними передаються відповід­ним комітетам ВРУ з визначенням тер­міну виконання і одночасно передаються комітету, до ком­петенції якого входять питання конституційності актів. При цьому для підготовки висновку визначається головний ко­мітет, якому інші комітети у визначений термін подають свої висновки про результати розгляду ними законодавчої пропозиції чи законопроекту.

Головний комітет вивчає законопроект на його прий­нятність. Питання про неприйнятність законопроекту може виникнути на таких підставах:

1) їх невідповідності ратифікованим міжнародним договорам і угодам;

2)їх невідповідності Конституції або чинним законам України, іншим актам Верховної Ради України;

3)коли їх прийняття не входить до компетенції Верховної Ради України;

4)коли вони виходять за межі законодавчого регулювання взагалі або даного законопроекту зокрема;

5) коли наслідком їх прийняття буде неузгоджене з Кабінетом Міністрів України скорочення надходжень або виникнення чи збільшення видатків з Державного або місцевих бюджетів.

У ході попереднього обговорення законопроекту в комі­тетах ВРУ може бути поставлене прею­диціальне або відкладальне питання стосовно законо­проекту в цілому чи його структурної частини, з пропозиці­єю не розглядати його взагалі або відкласти його розгляд чи прийняття остаточного рішення щодо нього до настання певних обставин чи здійснення певних дій.

Законодавча пропозиція чи законопроект після попере­днього розгляду у відповідних комітетах з їх висновка­ми передаються на розгляд Верховної Ради України для прийняття рішення щодо включення їх до порядку денно­го сесії.

Обговорення законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України здійснюється в ході трьох чи­тань.

При першому читанні обговорюються основні поло­ження законопроекту. При цьому ВРУ заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціато­рів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету; заслуховує відповіді на запитання, обговорює ос­новні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладен­ня); заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, роз­глядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення.

За наслідками обговорення законопроекту в першому чи­танні Верховна Рада України може прийняти рішення про:

1) відхилення законопроекту;

2)передачу законопроекту на доопрацювання зі встановленням терміну доопрацювання і повторне подання його на перше читання;

3)опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання (кількість повторних перших читань необмежена);

4) прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання.

Друге читання полягає в постатейному обговоренні за­конопроекту та внесених депутатами пропозицій, попра­вок. До другого читання законопроект подається у вигляді таблиці, яка містить:

1) законопроект, прийнятий в першому читанні за основу;

2)всі внесені і не відкликані у встановленому порядку пропозиції, поправки;

3)висновки головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок, поправок до поправок;

4) законопроект у редакції, запропонованій головним комітетом для другого читання.

Під час другого читання законопроекту ВРУ здійснює постатейне голосування. На голосування ставиться окремо кожна стаття законопроекту.

Друге читання завершується прийняттям ВРУ рішення про:

1) відхилення законопроекту;

2)повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на повторне друге читання;

опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читан­ні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання;

4) повернення законопроекту на доопрацювання з подальшим поданням його на третє читання (за умов, що обсяг визначених Верховною Радою України для доопрацювання і розгляду на третьому читанні статей є незначним, що вони не мають преюдиціального, першопрохідного чи визначального характеру стосовно інших статей законопроекту і щодо них також нема питання про неприйнятність або преюдиціального чи відкладального питання);

5) прийняття законопроекту в другому читанні, підготовку його і подання на третє читання (одночасно ВРУ визначає комітети та інші органи для розробки, попереднього розгляду і подання проекту плану організаційних, кадрових, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних заходів для введення закону в дію в разі його прийняття).

Третє читання проводиться з метою внесення редакцій­них правок, узгодження структурних частин схваленого в другому читанні законопроекту між собою, узгодження розглянутого законопроекту з іншими законами. Під час третього читання також розглядаються і приймаються рі­шення щодо тих статей і поправок, розгляд яких за рішен­ням Верховної Ради України виносився на третє читання.

На третє читання законопроект подається головним ко­мітетом у вигляді кінцевої його редакції. Внесені на третє читання пропозиції і поправки, відхилені за рішенням від­повідного головного комітету, подаються ним у вигляді додатку до законопроекту.

Одночасно з законопроектом визначений для цього го­ловний комітет подає на третє читання план організацій­них, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інфор­маційних заходів для введення закону, що розглядається, в дію.

Третє читання законопроекту завершується прийняттям Верховною Радою України рішення про:

1) відхилення законопроекту;

2)повернення законопроекту на доопрацювання (в тому числі і з винесенням на народне обговорення) з наступним їх поданням на повторне третє читання;

відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інших рішень згідно із або в зв'язку зі схваленням відкладального питання;

4)схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на усеукраїнський референдум (якщо законопроект стосується питання про зміну території України);

5) прийняття закону в цілому.

Підписання та оприлюднення закону. Текст прийнято­го ВР закону оформляється Апаратом ВР і в п'ятиденний строк підписується Головою ВРУ, після чого закон невідкладно на­правляється Президентові України.

Президент протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до ВРУ для повторного розгляду.

Таким чином, Конституцією України (ст. 94) передбачено можливість відкладального (суспензивного - від лат. - затриманий, припинений) вето (від лат. - заборо­няю), тобто права Президента України відмовити в затвер­дженні прийнятого ВРУ закону.

Повторний розгляд закону, повернутого Президентом України до ВРУ, є невідкладним.

У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Вето Президента може бути подолане кваліфікованою більшістю Верховної Ради України. Так, якщо під час по­вторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України (тобто прийнятий в попередній редакції) не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіцій­но оприлюднити протягом десяти днів.

Офіційне оприлюднення законів та інших нормативно-правових актів, які приймає Верховна Рада України, здійс­нюється в порядку, визначеному Указом Президента України від 10 червня 1997 року «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ни­ми чинності». Згідно з цим Указом закони України, інші акти Верховної Ради України не пізніше як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями є, як передбачено цим Указом, «Офіційний вісник України», «Відомості Вер­ховної Ради України», газета «Урядовий кур'єр».

В окремих випадках акти Верховної Ради України мо­жуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і ра­діо Оприлюднення законів та інших актів Верховної Ради України в друкованих органах, не передбачених в цьому Указом, є неофіційним і має інформаційний характер.

Громадяни, державні органи, підприємства, установи, ор­ганізації під час здійснення своїх прав і обов'язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях.

Ч. 5 ст. 94 Конституції України передбачає, що закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Акти Верховної Ради України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікува­тися. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надсилання відповідним держа­вним органам та органам місцевого самоврядування і дове­дення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Неопубліковані акти Верховної Ради України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо Верховною Ра­дою України не встановлено інший строк набрання ними чинності.