Все эти принципы расшифровываются в статьях 29-38.2 БК

 

Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции)

Бюджетные права Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований и бюджетная компетенция органов государственной власти и местного самоуправления

 

Термин "бюджетные права" получил широкое распространение в бюджетном законодательстве как советского, так и современного периода. [3] Бюджетный кодекс РФ (в первоначальной редакции статьи 129), устанавливая основы межбюджетных отношений, закреплял равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований. При изменении редакции главы 16 БК РФ принцип равенства бюджетных прав перенесен в главу 5 как принцип бюджетной системы (ст. 31.1). Вместе с тем, кодекс, как и прежнее бюджетное законодательство не определили, что следует понимать под бюджетными правами. В юридической литературе наблюдается многообразие подходов по вопросу бюджетных прав и бюджетной компетенции, но единой позиции не выработано.

Анализ содержания нормативно-правовых актов о бюджетных правах показывает, что в них содержатся, не только права субъектов, но и их обязанности, определяются задачи и функции, круг полномочий, компетенция конкретных органов власти.Эти обстоятельства в свое время натолкнули отдельных ученых на мысль об условности данного понятия, и обоснованию вывода о том, что "бюджетные права" и "бюджетная компетенция" равнозначные понятия, то есть синонимы. [4]

Вместе с тем Н.И. Химичева, отмечая неразрывность правомочий и обязанностей субъектов бюджетного права в большинстве случаев, не исключает наличия "раздельных" бюджетных прав и обязанностей в собственном, узком смысле слова, и применяет термин "бюджетные права" в широком значении. [5] По ее мнению бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений. [6] Разделяя эту позицию, Ю.А. Крохина справедливо отмечает, что бюджетная компетенция (права) Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государственной власти и выражает экономический аспект суверенности России. А самое главное в назначении бюджетной компетенции субъектов федерации - превращение территориальной части государства в реально функционирующую единицу Российской Федерации.[7] То же самое следует сказать и о муниципальном образовании, рассматривая его в структуре единой бюджетной системы России, и с учетом конституционных гарантий самостоятельности полномочий, определенных для местного самоуправления.

В современных исследованиях, после принятия Бюджетного кодекса РФ, по проблеме бюджетных прав чаще и в большей степени разделяется позиция Н.И. Химичевой, но с попытками по-новому определить термин "бюджетные права".

1. Так, Сухова И.Н.под бюджетными правами субъекта Российской Федерации видит предметы ведения в области регионального бюджета, реализуемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации.[8]

2. Ю.А. Крохина определяет бюджетные права Российской Федерации и ее субъектов через совокупность полномочий (компетенции), принадлежащих соответствующим органам государственной власти. Фактическое несоответствие данного термина его юридическому содержанию, но в тоже время необходимость дальнейшего его использования она объясняет отличительными особенностями бюджетной деятельности, особым статусом и способом организации ее субъектов. "Закрепление полномочий в виде "прав" ориентирует субъектов на самостоятельное их осуществление и, поскольку "право" означает принадлежность к чьей-либо собственности, запрещает субъекту вмешиваться в сферу не принадлежащей ему бюджетной деятельности, что особенно актуально при федеративном устройстве государства".[9]

3. Е.Б. Чернобровкина пришла к выводу, что понятие «бюджетные права» охватывают и права и обязанности органов государственной власти в области бюджета, и сливаются в понятие «правообязанности». В своей совокупности они представляют бюджетные полномочия органов государственной власти. [10]

4. М.В. Карасева считает, что понятие «компетенция» применима не только к общественно-территориальным образованиям как субъектам права, но и к государственным органам и органам местного самоуправления. [11]

Логика таких подходов объясняется тем, что в главе 2 Бюджетного кодекса РФ (ст. ст. 7-9) разделение компетенции (ныне бюджетных полномочий) органов государственной власти федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений проведено по вопросам их ведения. Или, иначе говоря, разграничение компетенции представлено без указания органов, которые наделены конкретными полномочиями в сфере бюджетного регулирования, не учтен принцип разделения законодательной и исполнительной власти, нет размежевания полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. А это по существу есть только определение предметов ведения органов определенного уровня, но не самой компетенции конкретного субъекта. Относить предметы ведения к "бюджетным правам" региона (федерации, или муниципального образования), как это делает Сухова И.Н., является определенной новизной, но не достаточно убедительной и обоснованной, даже по отношению к рассматриваемым нормам кодекса.

Таким образом, в юридической литературе по вопросу соотношения понятий "бюджетная компетенция" и "бюджетные права" высказаны разные подходы.

В.В. Бесчеревных, признав их синонимами, пришел к выводу о том, что термин "бюджетная компетенция" более точен. Он исходил из того, что предметы ведения не являются элементом компетенции, хотя и признавал, что они составляют область (сферу) применения последней. К компетенции он отнес только полномочия или права и обязанности по совокупности. [12] Думается, что такой подходк определению компетенции обедняет ее содержание, исключая такой важный ее компонент, как предмет ведения, к тому же не дает ответа на вопрос о характере и особенностях бюджетных прав государственных и муниципальных образований.

Действительно и до настоящего времени в юридической литературе не выработано единства в понятии компетенции, ее признаков и элементов содержания.

В трактовке сущности, содержания и в конструировании общего понятия компетенции (бюджетной компетенции в том числе) представляется целесообразным исходить из следующих теоретических положений.

Во-первых, компетенция является юридическим выражением содержания деятельности (в данном случае бюджетной деятельности). Прерогатива любой деятельности принадлежит таким субъектам как органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица. И в этом смысле более права И.А. Умнова, относя компетенцию к правовому статусу органа государства.[13]

Во-вторых, государственно-властные (муниципально-властные) полномочия (права и обязанности) определяют границы правового осуществления задач и функций бюджетной деятельности тем или иным органом или должностным лицом. Далее, права и обязанности являясь основным элементом содержания компетенции, не могут быть абстрактными или относительно определенными. Они всегда предметны и в самой компетенции должны быть объединены наиболее общими правовыми категориями, определяющими направление, круг вопросов, сферу применения правовых воздействий, что можно указать только в предметах ведения.

Как в свое время заметил М.И. Пискотин, разделение полномочий, в том числе и в бюджетной сфере, вторично по отношению к разделению предметов ведения. [14]

Предметы ведения органа государства - это круг его деятельности, в его юридически значимом отражении в законодательстве. [15] Наконец, предметы ведения, закрепляющие в общей форме характер и объем функционального назначения субъекта, отражают организационно-правовой аспект взаимодействия и взаимозависимости отдельных его полномочий. Являясь необходимым элементом организации бюджетной деятельности, компетенция обеспечивает ее эффективность и результативность, является средством разделения властных полномочий, определяет пределы правового регулирования бюджетных правоотношений.

Исходя из этих посылок, искомое понятие следовало бы определить таким образом.!!! Бюджетная компетенция есть юридическое выражение содержания бюджетной деятельности, представляющееся через систему бюджетных полномочий (прав и обязанностей), необходимых для реализации задач и функций органов и должностных лиц и обусловленных предметами ведения для всех уровней государственной власти и местного самоуправления!!!.

Предметы ведения в данном случае охватывают все области бюджетной деятельности по формированию, распределению и расходованию денежных фондов бюджетной системы, по бюджетному устройству, организации межбюджетных отношений и бюджетного процесса.

Полномочия нормативно распределяются по каждому органу государственной власти и органу местного самоуправления, а при необходимости и по должностным лицам.

Предметы ведения образуют первый неотъемлемый элемент компетенции.

Полномочия, предоставляемые органу для выполнения его функций, составляют второй неотъемлемый ее элемент. [16] Только взаимосвязь и взаимообусловленность этих элементов дает представление о компетенции.

При определении сущности бюджетных прав, не следует исходить из характеристики правомочия, как одного из элементов бюджетной компетенции. Дело в том, что речь идет о специфических субъектах бюджетных отношений: Российской Федерации, субъекте федерации, муниципальном образовании. Правовой статус данного субъекта реализуется через компетенцию представляющих его органов. Государственное территориальное и муниципальное образование напрямую не занимается бюджетной деятельностью, не несет на себе процедурных обязанностей и у него не может быть процессуальных полномочий. А это значит, что бюджетно-правовой статус территориального образования, как субъекта бюджетного права, не должен отождествляться с компетенцией его органов, и совершенно специфичен в своем материальном проявлении.

В этом смысле права И.Н. Сухова, что бюджетные права таких образований можно рассматривать как самостоятельный институт бюджетного права, наряду с бюджетным устройством, доходами и расходами бюджетной системы, порядком их распределения, бюджетным процессом.[17] Более того, бюджетные права государственных и муниципальных образований и их реализация через бюджетную компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления находятся в единстве, но не совпадают даже по материальному содержанию. И в данном случае не совсем точна в своем выводе Ю.А. Крохина, что бюджетные права общественно-территориальных образований правомерно определять через совокупность принадлежащих полномочий их органов.[18] Было бы целесообразно основы бюджетных прав Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также гарантированность их для муниципальных образований определить в Конституции РФ, а детальный перечень для каждого уровня дать в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетные права образований это их особые материальные права (возможности) по организации бюджетной системы, структуры бюджетов и межбюджетных отношений, самостоятельности формирования и использования денежной части собственной казны. Это обособленный элемент их правового статуса, выраженный в высшей степени обобщенности предметов ведения и общих правомочий территории государства в сфере бюджетных отношений, как базисная основа финансово-бюджетного федерализма. С бюджетной компетенцией их связывает лишь то, что бюджетные права являются отправными началами для ее формирования. Поэтому признание искомых понятий как синонимов, или определение бюджетных прав через совокупность полномочий (компетенции) соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления приведет к снижению значимости данной правовой категории.

Таким образом,!!!! бюджетные права (правомочия) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований есть особый материальный элемент их бюджетно-правового статуса, обеспечивающий финансовую суверенность структурных подразделений Российской Федерации, подчеркивающий их особенность по отношению к другим субъектам права, и отражающий базовые начала бюджетной компетенции их органов. Носителями этих прав являются не органы государственной власти и местного самоуправления, а сами образования!!!. Подчеркивание прав в таком смысле, по справедливому замечанию О.Н. Горбуновой, предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность.[19]

 

Виды бюджетных прав

 

По единодушному признанию представителей финансово-правовой науки

1. Базовым бюджетным правомочием государственных и муниципальных образований является право на собственный и самостоятельный бюджет.

Закрепление права на собственный бюджет по законодательству Российской Федерации обусловлено внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". [20] Статья 26.13 этого закона устанавливает, что "каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет". Впоследствии нормативное закрепление этого права было введено в БК РФ в форме новых редакциях ст. 14 и ст. 15, вступивших в силу с 1 января 2005 г.

Бюджет как составная часть государственной или муниципальной собственности, согласно Конституции РФ, обеспечивается полнотой власти Российской Федерации, субъекта федерации (ст. 73), самостоятельным решением населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130). Бюджет как составная часть казны государственного или муниципального образования есть определенная форма собственности, защищаемая равным образом (ст. 8). Конституции и уставы регионов, уставы местного самоуправления бюджеты относят к собственности субъекта федерации или к финансовым основам самоуправления.[21] Местные бюджеты это составная часть денежной формы муниципальной собственности. Федеральный бюджет, согласно ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации, как составная часть государственной собственности федерального уровня, и денежная форма федеральной казны. Собственнику, по гражданскому законодательству, [22] принадлежат права владения, пользования и распоряжения имуществом, то есть само содержание права собственности предполагает особую бюджетную самостоятельность.

Самостоятельность каждого бюджета в единой бюджетной системе Российской Федерации предполагает обособленность и независимость от других бюджетов. Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны в том смысле, что не включаются друг в друга. То есть местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов федерации, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет, и представляют собой обособленные денежные фонды. Самостоятельность бюджетовобеспечивается наличием собственных источников доходов [23] и правом определять направления их использования и расходования.

Декларируя бюджетную самостоятельность как принцип бюджетной системы, Бюджетный кодекс РФ (ст. 31) называет меры обеспечения этой самостоятельности. Вместе с тем, несмотря на их значительный перечень, они все еще не могут гарантировать независимое обособление, поскольку не решают проблему достаточности собственных доходов для регионального и муниципального уровня.

Таким образом, самостоятельность бюджетов во многом определяется правом на доходные источники, необходимые для их формирования. Если наличие собственных источников доходов бюджетов для каждого уровня бюджетной системы определяет их самостоятельность, то уровень самостоятельности каждого бюджета прямо пропорционален объему закрепленных за ним собственных налоговых и неналоговых доходов. Для федерального бюджета этот уровень очень высок, для большинства регионов он, как правило, низок, а местным бюджетам собственных, особенно налоговых доходов выделено меньше всех, причем и их доходность незначительна. В последние годы практически не исполнялось установленное, а ныне отменное, в Бюджетном кодексе РФ (ст. 48) правило распределения налоговых доходов, по которому налоговые доходы бюджетов субъектов федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. То есть, и правила регулирования доходов не всегда находили практическую реализацию.

Право на доходные источники для регионов и муниципальных образований складываются из прав, обеспечивающих их самостоятельность. Кроме права на собственные налоговые и неналоговые доходы, на безвозмездные и безвозвратные перечисления это:

- право на дополнительные доходы, полученные при исполнении законов (решений) о бюджете. Доходы, полученные при превышении доходов или экономии по расходам, не могут быть изъяты в порядке межбюджетного регулирования для исполнения расходных обязательств бюджетов других уровней.

- право самостоятельного обеспечения бюджетного баланса и определения источников покрытия дефицитов, в том числе путем привлечения заемных средств (займов, кредитов).

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Регулирующие доходы снижали бюджетную самостоятельность, поскольку ставили ее в зависимость от ежегодных отчислений по налоговым платежам вышестоящего уровня и от передачи твердых денежных сумм из вышестоящего бюджета. Если суммарная величина регулирующих доходов значительно превышала остальные, то речь о самостоятельности практически исключалась. В наибольшей степени недостатки по обеспечению бюджетной самостоятельности проявлялись в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней. Крайне низким оставался удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов региональных и местных бюджетов. Это снижало заинтересованность соответствующих органов власти в экономическом развитии вверенных им территорий.

Законодательное закрепление налоговых и неналоговых доходов за каждым бюджетом бюджетной системы вносит определенную стабильность для формирования бюджетной самостоятельности. [24] Однако для регионов и муниципальных образований их число настолько мало, что это приводит к обратному эффекту - возвышению роль финансовой помощи (межбюджетных трансфертов). Перевод финансовой помощи в ранг собственных доходов (ст. 47 БК РФ) обусловливает бюджетное регулирование уже внутри собственных доходов, которое становится основным в системе выравнивания бюджетной обеспеченности.

2. Производным от права на собственный самостоятельный бюджет является право самостоятельно определять формы, направления и объемы бюджетных расходов. Ныне формирование расходов бюджетов для всех уровней бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены разграничением полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном году за счет средств соответствующих бюджетов.

Глава 11 БК РФ, разделявшая все бюджетные расходы на финансируемые из федерального бюджета, совместно из бюджетов всех уровней, или только из регионального, а также местного бюджета, ныне упразднена. Ее новая редакция обеспечивает самостоятельность властей каждого уровня в определении обязательств по собственным предметам ведения. Государственное и муниципальное образование свободно в выборе направлений и объемов расходов на текущие и капитальные нужды, по их функциональному назначению и отдельным ведомственным потребностям и в большей степени защищено от «необеспеченных мандатов». Ориентиром определения расходных обязательств являются программы и планы социально-экономического развития территории, цели и задачи ее бюджетно-налоговой политики, стратегия экономического реформирования.

В основе права на распределение расходов лежит право свободного распоряжения своей собственностью, в данном случае денежной формы казны. Разграничение расходов по исключительному финансированию потребностей государственного и муниципального образования напрямую связано с владением, пользованием и распоряжением собственными средствами. В этом смысле логика совместного финансирования из разных бюджетов, причем очень важных функциональных расходов была порочна и подразумевала особый порядок согласования интересов различных собственников.

Вместе с тем осталась необходимость взаимосвязи целевых, инвестиционных программ и совместных расходных обязательств в общей системе межбюджетных отношений. К сожалению, бюджетное законодательство не содержит базового элемента организации межбюджетных отношений. А именно - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, требующих совместного финансирования. В результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части социальных услуг государством и местным самоуправлением. Несмотря на это, актами федерального уровня продолжается возложение многочисленных бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов. А требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов региональных и местных бюджетов практически не выполняются.

Таким образом, ключевой задачей современной реформы межбюджетных отношений становится предоставление регионам и местному самоуправлению реальных расходных полномочий, [25] сбалансированных с финансовыми ресурсами. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года" указало на необходимость: а) четко разграничить, расходные полномочия между уровнями бюджетной системы; б) обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов; в) сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты".

Прежде всего, следовало бы законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и предоставлении источников для финансирования передаваемых расходных обязательств. Иначе говоря, необходим прямой запрет на принятие вышестоящими структурами власти нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты нижестоящего уровня дополнительных расходов, не обеспеченных источниками финансирования.

Не случайно, новая редакция ст. 31 БК РФ, определяющая принцип бюджетной самостоятельности, устанавливает недопустимость установления и непосредственного исполнения расходных обязательств одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы. То же самое за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств. А главное это недопустимость введения в действие в течение финансового года решений и изменений бюджетного и налогового законодательства, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без своевременных их компенсаций.

 

3. Производным от основного и важнейшим бюджетным правом для федерации, ее регионов и муниципальных образований является право на создание специальных бюджетных фондов.

 

В рамках собственного бюджета образуются резервные (ст. 81 БК РФ), целевые и иные специальные фонды, необходимые для объединения бюджетных средств и доходов целевого назначения при решении специальных задач. Для реализации этого бюджетного права общественно-территориальные образования имеют возможность объединять средства своего бюджета с иными финансовыми ресурсами.

Если резервные фонды в составе бюджетных расходов всегда были необходимы для покрытия непредвиденных расходов, то потребность образования целевых бюджетных фондов компенсационного, стабилизационного и иного характера возникла в переходный период. Однако само понятие целевого бюджетного фонда впервые в законодательном порядке определено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 17).[26] Система целевых бюджетных фондов получила свое развитие в результате консолидации ряда многочисленных внебюджетных фондов в бюджеты. Трансформация внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением бюджетных средств под видом их особого назначения и на восстановление финансового контроля над их целевым использованием.

 

4. Общим для всех образований следует назвать право на самостоятельное использование дополнительно полученных доходов.

Это, прежде всего, недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ). Дополнительными являются суммы превышения доходов над расходами и экономия по расходам. Дополнительные доходы возможны при безвозмездных перечислениях от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств и по взаимным бюджетным расчетам.

Дополнительные доходы необходимы, если в законе (решении) о бюджете не было предусмотрено достаточное финансирование обязательных расходов. При увеличении объема поступлений доходов сверх плановых сумм они в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и иными нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными не в полной мере источниками финансирования в бюджете на соответствующий год (ст. 83 БК РФ). Право на дополнительные доходы способствует активной позиции регионов и муниципальных образований в режиме экономии, поиске доходных источников, развитии инициативы и самостоятельности.

 

5. Система бюджетных прав регионов и муниципальных образований, кроме прав общих для всех, включает в себя право на сбалансированную обеспеченность бюджета и право на компенсацию расходов, возникших в результате решений вышестоящих властей по уменьшению доходов или увеличению расходов или передачи «нефинансируемых мандатов».

 

Эти категории прав характерны для нижестоящего уровня образований, не получивших по разным причинам достаточного объема собственных доходов и несущих на своем бюджете груз делегированных сверху полномочий. В системе межбюджетных трансфертов для покрытия расходов по переданным полномочиям ныне предусмотрены субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций. Иначе говоря, эти бюджетные права порождены и действуют в условиях недофинансирования, которое ограничивает права в полной мере иметь и распоряжаться собственным самостоятельным бюджетом. Или когда расходные полномочия не сбалансированы с имеющимися финансовыми ресурсами и не ликвидированы «нефинансирумые мандаты» от федерации или от регионов.

 

6. Недостаток средств на сбалансирование большинства региональных и муниципальных бюджетов порождает правомочие (право и обязанность) образований более высокого ранга распределять собственные бюджетные доходы между нижестоящими бюджетами территории, а также оказывать им финансовую помощь.

К сожалению, в современный период основная часть доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Имея, согласно ст. 56 БК РФ, только три региональных налога (налог на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный налог), субъекты федерации свои бюджеты формируют в основном за счет федеральных налогов. Отнесенные к субъектам федерации налоговые доходы они вынуждены передавать полностью или частично для сбалансирования соответствующих местных бюджетов.

Бюджетные полномочия