Особенности и способы обеспечения режима законности

Рассматриваемый режим является общим для всех сфер го­сударственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей.

На государственной администрации лежит задача обеспе­чить соблюдение юридических норм огромным числом субъек­тов права, юридически правомерное функционирование огром­ного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И в то же время работа государ­ственной администрации многообразна и с точки зрения пра­вовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций.

Главное требование законности к государственной адми­нистрации состоит в том, что законы и подзаконные норматив­ные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому до­верено их применение, их защита. Борьба с произволом адми­нистрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов из­дается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране админист­ративно-командной системы - преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем чис­ло действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама вы­работала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем приня­тия правоприменительного акта. И тем более така

я подзакон­ная норма обязательна для нижестоящих органов и организа­ций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномо­чий).

Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-терри­ториальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения - важная задача административных структур.

Таким образом, важная особенность законности - необхо­димость соблюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполни­тельно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридически­ми предписаниями. В рамках закона она должна иметь возмож­ность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно исполь­зуя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государст­венная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффектив­ной. Государственная администрация активно занимается пра-вонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться.

Администрация обязана оперативно реагировать на собы­тия реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях, субъекты административ­ной власти действуют в условиях дефицита информации. По­этому существует реальная и неустранимая возможность оши­бок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обя­зательно принимаются во внимание.

В ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы.

Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов.

Учитывая огромный объем и разнообразие властной дея­тельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служа­щих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гаран­тий.

Последовательная и строгая реализация законности предпо­лагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специ­альные юридические, организационно-правовые средства обес­печения режима законности.

Среди общих условий можно различать политические, эко­номические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимо­го от государства гражданского общества, политического плю­рализма, свободы печати, разделения властей.

Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массо­вой информации, движений и политических партий, децентра­лизация государственных структур могут стать подлинными га­рантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у госу­дарства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантиро-ванность прав граждан, организаций, их экономическую свобо­ду, многоукладное^ экономики, существование рынков това­ров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладное рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вооб­ще и в обеспечении законности в частности.

Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убежде­ния, в частности, умело организованного поощрения (идеоло­гические предпосылки).

На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с обще­ственностью, совершенствование разрешительной системы, ли­квидация аппаратных излишеств и иные организационные ме­роприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписа­ний, закреплении системы эффективных гарантий.

Специальные юридические, организационно-правовые сред­ства обеспечения законности - контроль и принуждение.

§ 3. Понятие, содержание и виды контроля

В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти полу­чают информацию о фактическом положении дел, о выполне­нии решений. Он используется для повышения исполнитель­ской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежела­тельных последствий, оперативного регулирования процесса.

Содержание контроля состоит из:

наблюдения за функционированием подконтрольных объек­тов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информа­ции - изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;

анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;

принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случа­ев, нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресе­чения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;

учета конкретных нарушений, определения их причин и ус­ловий;

выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других - обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целе­сообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор - это суженный кон­троль.

Внешний контроль за госуда

рственной администрацией осу­ществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокурату­рой. В самой государственной администрации существуют раз­ные организационно-правовые формы внутреннего контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствую­щих полномочий субъектами линейной власти (органами об­щей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональ­ной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).

По времени осуществления различаются контроль предва­рительный (например, при лицензировании), текущий (в про­цессе деятельности) и последующий.

Используя разные критерии, необходимо различать кон­троль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация, например) и документальный, внутриведомственный и межве­домственный. Проверки могут проводиться по месту нахожде­ния субъекта, осуществляющего контроль, и по месту нахожде­ния проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов.

 

Президентский контроль

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает большими полномочиями по контролю за деятельностью орга­нов исполнительной власти. Соответствующие права ему пре­доставлены как главе государства, гаранту Конституции РФ. И хотя прямо Конституция РФ не говорит о президентском кон­троле, эта возможность неразрывно связана с такими его права­ми, как принимать решения об отставке Правительства РФ; от­менять акты Правительства РФ; назначать и освобождать от должности министров, руководителей иных федеральных орга­нов исполнительной власти, военачальников, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и других должностных лиц; приостанавливать действие ак­тов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также дру­гими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ.

Контроль за деятельностью органов исполнительной власти Президент РФ осуществляет как непосредственно, так и глав­ным образом через Администрацию Президента РФ, многие структурные подразделения которой вправе контролировать оп­ределенные направления работы федеральных органов и орга­нов субъектов РФ.

Важным звеном в системе Администрации Президента РФ, активно осуществляющим контрольные полномочия, является Контрольное управление Президента Российской Федерации. Это управление является структурным подразделением Админист­рации Президента РФ. Контрольное управление Президента действует с первых дней существования Администрации Пре­зидента, учрежденной 19 июля 1991 г. Приоритеты в деятельно­сти Контрольного управления определяются Президентом и Руководителем его Администрации.

Основными задачами Управления являются:

контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов

РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

контроль за реализацией общенациональных проектов;

контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;

контроль за реализацией ежегодных посланий Президен­та РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;

информирование Президента РФ и Руководителя Админи­страции Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Основными функциями Контрольного управления являются:

организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;

рассмотрение докладов об исполнении поручений Прези­дента РФ и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;

осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ по поручению Президента РФ или Руководителя Администрации Президен­та РФ;

осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента РФ контроля за исполнением сметы Администра­ции Президента РФ;

осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента РФ координации деятельности по вопросам кон­троля полномочных представителей Президента РФ в феде­ральных округах и самостоятельных подразделений Админист­рации Президента РФ, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;

участие в предупреждении и устранении выявленных нару­шений;

участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

изучение опыта работы контролирующих органов зарубеж­ных стран.

Управление для осуществления своих задач и функций име­ет право:

создавать комиссии с привлечением в установленном поряд­ке работников аппаратов полномочных представителей Прези­дента РФ в федеральных округах, работников федеральных ор­ганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, сотрудников правоохранительных и кон­тролирующих органов;

направлять работников Управления на заседания Прави­тельства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводи­мые федеральными органами исполнительной власти и органа­ми исполнительной власти субъектов РФ;

вносить в установленном порядке предложения Президен­ту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных ор­ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственно­сти государственных служащих за неисполнение или ненадле­жащее исполнение федеральных законов, указов, распоряже­ний и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших долж­ностной проступок, от исполнения должностных обязанно­стей;

вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего ис­полнения федеральных законов (в части, касающейся полномо­чий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных реше­ний Президента РФ;

направлять в органы прокуратуры РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные го­сударственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;

запрашивать и получать в установленном порядке необходи­мые материалы от самостоятельных подразделений Админист­рации Президента РФ, от федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов Федера­ции, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

пользоваться банками данных Администрации Президен­та РФ и федеральных органов исполнительной власти;

привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Контрольное управление работает в тесном контакте с Пра­вительством, Советом Безопасности, Федеральным Собранием, самостоятельными подразделениями Администрации Прези­дента и его полномочными представителями в федеральных ок­ругах, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, федеральными и региональными органами контроля и надзора. Мнение федеральных органов власти, а также органов, осуще­ствляющих контрольные и надзорные функции, учитывается при подготовке плана контрольных проверок.

Важная роль в осуществлении президентских контрольных полномочий принадлежит полномочным представителям Пре­зидента РФ.

Правовым актом, определявшим статус полномочного пред­ставителя Президента РФ, ранее являлся Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Феде­рации в регионе Российской Федерации». Полномочный пред­ставитель Президента РФ в регионе РФ являлся должностным лицом, представлявшим интересы Президента РФ на части тер­ритории страны, включающей один или несколько субъек­тов РФ.

Однако в соответствии с Указом Президента РФ «О полно­мочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в целях обеспечения реализации Прези­дентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государст­венной власти и совершенствования системы контроля за ис­полнением их решений институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ преобразован в институт полно­мочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Одними из основных задач полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе являются:

организация контроля за исполнением в федеральном окру­ге решений федеральных органов государственной власти;

представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном окру­ге, а также о политическом, социальном и экономическом по­ложении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соот­ветствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач среди прочего:

анализирует эффективность деятельности правоохранитель­ных органов в федеральном округе, а также состояние с кадро­вой обеспеченностью в этих органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для на­значения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президен­том РФ, Правительством РФ или федеральными органами ис­полнительной власти;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и рас­поряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов госу­дарственной власти, затрагивающих интересы федерального ок­руга или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;

вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае проти­воречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Контрольным управлением Президен­та РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря­жений Правительства РФ.

Для реализации указанных полномочий полномочный пред­ставитель Президента РФ имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходи­мые материалы от самостоятельных подразделений Админист­рации Президента РФ, федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъек­тов РФ, органов местного самоуправления, организаций, нахо­дящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

организовывать в пределах своей компетенции проверки ис­полнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федераль­ного имущества и средств федерального бюджета в федераль­ном округе;

направлять на рассмотрение федеральных органов государ­ственной власти, а также органов государственной власти субъ­ектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

привлекать сотрудников Контрольного управления Прези­дента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа, и др.

 

Парламентский контроль

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать феде­ральные исполнительные органы, а законодательные органы субъектов РФ - исполнительные органы соответствующих рес­публик, краев, областей, округов, городов. Контрольные пол­номочия законодательных органов субъектов РФ закреплены соответствующими конституциями и уставами.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию до­вольно ограниченные возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти. Главным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Пре­зиденту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. От­рицательную оценку деятельности Правительства РФ Государст­венная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на испол­нительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проек­ту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством РФ, и утверждает его. Правительство РФ обя­зано ежегодно представлять Государственной Думе отчет об ис­полнении федерального бюджета за прошедший год.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Фе­дерации формируют Счетную палату. Она должна выполнять такие задачи, как:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюд­жета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объе­мам, структуре и целевому назначению; определение эффек­тивности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федераль

ных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти, предусматривающих расходы, покрывае­мые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показате­лей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного про­цесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую деятельность, назначая и освобождая от должности Председате­ля Центрального банка РФ.

Конституции и уставы субъектов РФ тоже содержат положе­ния о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.

Многие субъекты РФ предоставили своим представитель­ным органам более широкие контрольные полномочия, чем их имеет Федеральное Собрание РФ. В ряде республик конститу­ции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и ру­ководителям других органов.