Законность правотворчества проявляется также

- в соблюдение регламента законодательных органов, про­цедуры обсуждения,

- порядка опубликования нормативных пра­вовых актовЮ

- строгой ие­рархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего право-творческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа.

В условиях весьма широкой законода­тельной деятельности субъектов Российской Федерации и допус­каемых при этом немалых нарушениях последнее требование ста­новится весьма актуальным.

5. Принцип системности требует органически увязывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дубли­ровать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам кон­кретной отрасли права.

Названные принципы правотворчества ориентируют правотворческие органы на создание эффективно действующих норм права, но творческое претворение в жизнь этих принципов оказывается под силу лишь компетентным специалистам и при условии надлежащей организации правотворческой деятельности.

Субъектами правотворчества выступают:

-народ,

-государствен­ные органы (органы власти и управления),

- должностные лица.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведе­ния референдума (всенародного голосования по наиболее важным во­просам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (напр., Государ­ственной Думы, Правительства РФ);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, Пре­зидента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в уч­реждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, проф­союзов).

1. Непосредственное правотворчество народа.

В современных условиях значительно расширяется число норма­тивно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе: населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акци­онерных обществ, трудовыми коллективами и общественными орга­низациями. Действующее законодательство предусматривает приня­тие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой фор­мой участия населения в правотворчестве выступает референдум.

Наиболее ярким его проявлением является референдум — го­лосование граждан Российской Федерации по важным (наиболее важным) вопросам государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредст­венное волеизъявление граждан по установлению правовых норм.

Референдум Российской Федерации представляет собой всена­родное голосование российских граждан по законопроектам, дей­ствующим законам и другим вопросам государственного значения и является непосредственным выражением власти народа.

Референдум позволяет прямо и непосредственно, без промежу­точных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегули­рования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение.

Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не ус­тупающего законам государства. Однако население почему-то не спе­шит реализовать свое право как субъекта законотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.

2. Правотворчество государственных органов. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практичес­ки все государственные органы, каждый на своем уровне.

Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой дея­тельности государства, его органов и должностных лиц.

В Российской Федерации к этим органам относятся Государствен­ная Дума и представительные (законодательные) органы субъек­тов РФ, еоторые принимают законы.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных орга­нов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нор­мы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятель­ность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во испол­нение законов, называются подзаконными, а деятельность государ­ственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства — подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзакон­ные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Прави­тельство РФ, федеральные министерства и иные центральные орга­ны исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также из­даваться руководителями государственных предприятий, учрежде­ний, организаций.

К правотворчеству государственных органов тесно примыкает правотворчество органов местного самоуправления. Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представи­тельным органам и должностным лицам муниципальных образова­ний города, иного населенного пункта, территории. Некоторые ав­торы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах. Соот­ветственно, и правотворчество органов местного самоуправления образует особый, отделенный от государства вид правотворческой деятельности.

3. Правотворчество должностных лиц.

В современном российском законодательстве нет универсаль­ного определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государствен­ных и негосударственных организаций. Определение же долж­ностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примечание 1 к ст. 285 УК Российской Федерации) имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголов­ной ответственности за совершение преступлений против госу­дарственной власти, интересов государственной службы и служ­бы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом прини­мать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, от­ношения не имеют.

Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный со­став Вооруженных Сил, депутаты и т.д.

В процессе правотворчества реализуются следующие функции:

обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законо­дательства.

 

Самостоятельным видом нормативно-правовых актов являются уставы организаций, учреждений, образуемых гражданами, коммер­ческими либо общественными организациями.

Такими актами оп­ределяются права и обязанности организации, учреждения, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации.

Нормативно-право­вые акты издаются также и руководителями названных организаций, учреждений в процессе управления ими, решения конкретных про­изводственных и иных задач. Понятно, что все такие нормативные решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действую­щим нормативно-правовым актам, и принимаются в пределах пра­вомочий учредителей и руководства организации, учреждения.

Таким образом, в Российской Федерации правотворчество осу­ществляется в трех видах:

- правотворческая деятельность госу­дарства,

- правотворчество органов местного самоуправления и

- пра­вотворчество организаций, учреждений и граждан.

В свою очередь каждый вид правотворческой деятельности осу­ществляется в присущих ему формах. Правотворческая деятельность государства выражается в форме законотворчества и подзаконного правотворчества, т.е. деятельности органов исполнительной власти по подготовке и принятию подзаконных нормативно-правовых актов. Правотворчеству гражданского общества присущи также две основные формы:

1) законотворчество, осуществляемое гражданским обществом страны или отдельного региона путем подготовки и при­нятия закона в ходе референдума;

2) подзаконное правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления, общественны­ми организациями, учредителями и руководством негосударствен­ных организаций и учреждений.

Законотворчество: понятие и стадии. Закон создается в процессе за­конотворчества — важнейшей составной части нормотвор-ческой деятельности.

Законодательство — совокупность нормативных правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления.

Законотворческий (законодательный) процесс включает в себя ряд последовательных стадий.

1. Законодательная инициатива — право определенных ор­ганов, негосударственных организаций и должностных лиц ста­вить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмот­рение законодательного органа. В соответствии со ст. 104 Консти­туции Российской Федерации право законодательной инициати­вы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Фе­дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Консти­туционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы предполагает обязан­ность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотре­ние законопроект.

Готовят законопроекты различные органы и даже отдельные лица. Чаще всего в законотворческой практике применяется от­раслевой, ведомственный принцип, в соответствии с которым про­екты законодательных актов готовятся теми органами, профилю которых они соответствуют. Так,

- Министерство внутренних дел разработало проекты законов «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»;

- Министерство обороны — проект Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»;

- Прокуратура — проект Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и т.д.

Такой порядок под­готовки законопроектов далеко не безупречен, ибо здесь могут от­четливо просматриваться ведомственный интерес, кабинетное со­гласование вопросов, а иногда и некомпетентное вмешательство некоторых государственных структур и должностных лиц. Зако­номерно поэтому, что наличие Федерального Собрания как посто­янно действующего органа (ч. 1 ст. 99 Конституции) привело к подготовке законопроектов в его комитетах и комиссиях, причем нередко на альтернативной основе. Однако полное отстранение ми­нистерств и ведомств, организаций от подготовки проектов зако­нов, которые будут регулировать их деятельность, было бы также неправильным.

2. Обсуждение законопроекта. Оно происходит на сессии или заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, вынесшего законопроект на обсуждение. Принимающие участие в работе законодательного органа депутаты затем обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки.

3. Принятие закона. Оно происходит путем открытого голо­сования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании — по палатам) за него проголосовало более половины членов палаты. Для принятия федерального конституционного закона установле­на более сложная процедура. Иногда по законопроектам проводят поименное голосование.

4. Опубликование (промульгация) закона. Официальная пуб­ликация — необходимое условие вступления в силу всякого за­кона. «На территории Российской Федерации применяются толь­ко те федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы» (Статья 1 Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федераль­ных конституционных законов, федеральных законов, актов палат

Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Федерального Собрания, Президен­та, Правительства, решений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции и соответствии ей норма­тивных правовых актов высших органов власти и управления являются «Российская газета» или «Собрание законодательства Рос­сийской Федерации».

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:

— в первом разделе публикуются федеральные конституци­онные законы, федеральные законы;

— во втором разделе — акты палат Федерального Собрания;

— в третьем разделе — указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

— в четвертом — постановления и распоряжения Правитель­ства Российской Федерации;

— в пятом — решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии ей актов Президента, высших представительных и исполнительных органов Российской Федерации.

Принятый Государственной Думой федеральный конституци­онный закон и федеральный закон направляются на одобрение в Совет Федерации, где он должен быть рассмотрен в срок, не пре­вышающий четырнадцати дней (если в течение этого срока закон не рассмотрен, он считается одобренным Советом Федерации). Одобренный Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту России. В течение четырнадцати дней Президент либо подписывает закон, либо отклоняет его. Публикуется закон не позднее семи дней после подписания его Президентом Российской Федерации.