Калининградская область в условиях расширения Европейского союза

 

Рассматриваются вопросы жизнеобеспечения и основные проблемы Калининградской области в связи с расширением Европейского союза и вступлением в него соседей области – Польши и Литвы.

 

С 1991 г. Калининградская область представляет собой эксклавный регион, расположенный на Балтике и окруженный зарубежными государствами. С 1 мая 2004 г., после вступления Польши и Литвы в Европейский союз, Калининградская область (КО) превратилась в российский анклав внутри Европейского союза. В связи с этим проблема обеспечения жизнедеятельности области стала еще более острой, поскольку внешние условия развития КО значительно усложнились.

В этом контексте наиболее актуальными, с учетом вступления новых членов ЕС в зону Шенгенских соглашений в 2007 г., для Калининградской области в данный момент являются проблема визового режима и транзитный вопрос, нерешенность которых затрудняют связь с остальной Россией в области сухопутного транзита российских грузов и пассажиров через территорию Литвы и альтернативные виды доставки грузов и пассажиров.

В нынешних условиях на первое место выходит необходимость обеспечения беспрепятственного сухопутного и воздушного сообщения Калининградской области с основной территорией Российской Федерации, поскольку любое водное, в том числе намеченное паромное, сообщение, при всей его важности, является паллиативным решением проблемы.

Визовой режим. Введение Литвой и Польшей еще до вступления в ЕС визового режима в отношении российских граждан привело к резкому сокращению свободы перемещения жителей КО, особенно при поездках в/из Россию. Как члены ЕС, Литва и Польша, должны применять законодательство ЕС во всех областях, включая и визовую политику. Общая визовая политика ЕС требует, чтобы граждане большинства стран, не являющихся членами ЕС, имели действительные проездные документы и визы для въезда в одну из стран-членов ЕС.

Необходимо различать три вида поездок российских граждан в Калининград и обратно, пересекая границы территории страны-члена ЕС: 1) транзит россиян через Польшу и Литву при поездках в Калининград и обратно в остальную часть России, 2) так называемое малое приграничное передвижение людей, живущих рядом с границей, и 3) другие поездки в Польшу, Литву и другие страны-члены ЕС с заездом в КО.

Надежда на компромисс в этом вопросе появилась в 2002 г., когда Вильнюс, а затем и Варшава согласились совместно представить в калининградскую комиссию ЕС свои предложения. Отметим в этой связи, что российский МИД неизменно настаивал на запуске и более широкого формата переговоров с участием России, ЕС, Польши, Литвы и с привлечением к дискуссии представителей Калининградской области, а также на синхронизации «расширенческих» переговоров с ЕС и переговоров с Польшей и Литвой по калининградской проблеме (что и было в итоге достигнуто).

В 2003 г. стороны также пришли к соглашению, что «в максимально сжатые сроки» независимыми консультантами по договоренности между ЕС и Литвой будет проведено технико-экономическое обоснование возможности «безвизового режима для безостановочного транзита высокоскоростным железнодорожным транспортом». Идея безвизового железнодорожного транзита между Калининградской областью и «большой Россией» не была, таким образом, «похоронена». Более того, стороны условились работать в перспективе над переходом к установлению на взаимной основе безвизового режима для временных въездов граждан РФ на территорию государств - членов ЕС и, соответственно, граждан ЕС на территорию РФ.

Для решения калининградской проблемы Россия активно использовала и другие, правительственные и парламентские каналы. Так, когда в январе 2003 г. межправительственные переговоры с Литвой о транзите не принесли результатов, Россия сразу же направила письмо главе МИД Греции, которая председательствовала тогда в ЕС, и еврокомиссару по внешним связям К. Паттену, обратив внимание названных чиновников на неконструктивную позицию Литвы (надо сказать, что Еврокомиссия была удивлена поведением Вильнюса).

Контакты по всем этим линиям помогли достичь определенных результатов, в частности, подготовили почву для майского 2003 г. саммита Россия-ЕС, закрепившего курс на обеспечение свободы передвижения российских граждан в будущей объединенной Европе.

Подготовка к вхождению в Шенгенскую зону в Литве и Польше идет полным ходом. Ужесточение визовых правил «не за горами». Литовский МИД давно ведет подготовительную работу по приспосабливанию к шенгенским стандартам. Те, кто будет приезжать в Литву в гости, путешествовать, на лечение, одним словом, непосредственно ехать в страну, однозначно будут обязаны иметь шенгенскую визу.

Условия калининградского транзита после вступления Литвы в Шенген изменяются, и не всегда в лучшую сторону. Литва заинтересована в сохранении существующей схемы пассажирского транзита через свою территорию, и позиция Литвы по этому вопросу вполне благоприятная для России. МИД России и представители Комиссии европейских сообществ (КЕС) сейчас ведут переговоры по вопросу сохранения существующего льготного режима транзита. При этом, по словам спецпредставителя президента РФ по развитию отношений с Евросоюзом С. Ястржембского, «были найдены возможности, которые позволят нам сохранить ныне существующий льготный режим».

Для решения визовой проблемы понадобится отдельный документ (например, соглашение между Евросоюзом и Россией или дополнения в шенгенские правила) С российской точки зрения, он может быть довольно простым и отвечать одному требованию: после вступления Литвы и Польши в Шенген для Калининграда должна сохраниться нынешняя система выдачи виз - бесплатных, многократных и долгосрочных.

До сих пор миллионы россиян, пользующихся автомобильным транспортом, вынуждены получать литовские или польские транзитные визы для поездок между Калининградом и остальной Россией, равно как и для автомобильных поездок в страны Западной Европы через Литву и Польшу.

Российская сторона постоянно ставит вопрос об отмене транзитных виз и о свободном передвижении между Россией и КО. Однако на сегодняшний день дело идет к тому, что со вступлением Литвы и Польши в шенгенскую зону российским гражданам для поездок в КО и обратно придется получать шенгенские транспортные визы, с более сложной процедурой выдачи. При этом следует иметь ввиду, что шенгенскую визу нельзя оформить в посольстве какой-то третьей страны.

По итогам совместной февральской поездки 2006 г. в Калининград еврокомиссара по внешним связям Бениты Ферреро-Вальднер и спецпредставителя Президента России по взаимоотношениям с ЕС Сергея Ястржембского решено использовать опыт российско-финской границы. Он основан на технологии «одного окна», когда представители сторон комплексно решают проблему пересечения шенгенской границы.

В мае 2005 г. в Москве состоялся очередной саммит Россия-ЕС. На саммите были подписаны так называемые дорожные карты – подробные планы действий по формированию совместных европейских пространств – экономического, внутренней и внешней безопасности, науки, образования и культуры. Фактически речь идет о создании нового типа отношений между Россией и Европейским союзом во всех ключевых областях взаимодействия. В этом процессе КО, которая может стать пилотным проектом российско-европейского сотрудничества, Россия отводит особую роль. Регион уже сейчас играет эту особую, пилотную роль в отношениях между Россией и ЕС. Например, поиск совместного решения проблемы грузового транзита по территории Литвы привел к возможности электронного декларирования грузов и гармонизации таможенных систем обеих стран, что само по себе значительно облегчает предпринимателям путь на рынки, как России, так и ЕС. Другим примером может служить уже принятое решение о создании на калининградском участке государственной границы России и ЕС первого совмещенного КПП, что должно значительно упростить и ускорить пересечение границы.

Проблема КО стала одной из основных тем саммита Россия-ЕС в мае 2005 г. - в частности, проблема грузового и пассажирского транзита из региона в Россию и обратно. Отмечалось, что вступление Литвы в ЕС привело к осложнению всех видов контроля и удорожанию транзита - для некоторых грузов он вырос уже на 25%. И это несмотря на заверения ЕС, что ситуация с транзитом не ухудшится. Полностью снять проблему пока не удается, но упростить ее можно. Необходимо, чтобы Россия и ЕС вышли на заключение отдельного международного соглашения по Калининградской области, где были бы прописаны основные моменты в области грузового и пассажирского транзита. Что же касается пассажирского транзита, то обеспечение жителей области шенгенскими визами не стоит рассматривать как панацею. Важно, чтобы все россияне могли приезжать в область свободно. Пока этот вопрос остается открытым, особенно в свете введения Литвой и Польшей визового режима в отношении российских граждан, который привел к резкому сокращению свободы перемещения жителей области при поездках между Россией и Калининградом.

Н а переговорах России и ЕС в декабре 2005 г. было принято решение о том, что с 2007 г. калининградцам придется платить 35 евро за получение шенгенской визы, которая понадобится им для транзита через Литву. Калининградцы, в силу сложившихся обстоятельств оказавшиеся на территории отделенной от остальной части своей страны, вправе рассчитывать на особые условия в вопросе получения шенгенских виз.

Существующий в настоящее время режим транзита российских граждан по территории Литвы с использованием упрощенных транзитных документов может быть распространен и на граждан стран-членов ЕС при их транзите через территорию России, в частности через КО.

В июне 2006 г. в Брюсселе прошли двухдневные консультации экспертов Евросоюза по последствиям расширения Шенгенской визовой зоны. В ходе этих консультаций калининградский вопрос обсуждался отдельно.

Переговорный процесс о транзите. Вопрос организации грузового транзита в/из КО остается одной из наиболее значимых для нас проблем жизнеобеспечения этого субъекта Российской Федерации. Между Россией и ЕС пока нет соглашения по грузовому калининградскому транзиту. От ЕС до сих пор не поступали конкретные предложения по этому вопросу, хотя, по заявлениям представителей ЕС Евросоюз заинтересован в нормальном социально-экономическом развитии этого российского региона и готов оказывать ему всестороннюю поддержку. Со своей стороны Россия, форсируя процесс, направила в Брюссель документ по грузовому транзиту.

Еврокомиссар Бенита Ферреро-Вальднер в общем плане согласилась с тем, что существующий сегодня порядок грузового транзита можно сделать более эффективным, и Евросоюз готов предпринять практические шаги для этого. Однако она подчеркнула, что существует проблема контрабанды алкоголя и сигарет, наркотрафика, чем и объясняется строгий досмотр грузов. Тем не менее, положение вещей в этом вопросе можно улучшить.

В ходе переговоров с ЕС по урегулированию вопросов, связанных с калининградским транзитом, удалось договориться о включении в текст Совместного заявления о расширении ЕС и отношениях Россия-ЕС специального раздела, посвященного «проблемам Калининграда», в котором зафиксированы обязательства сторон применять на практике ряд принципиальных положений. В частности, речь идет о «свободе транзита товаров, включая энергетические; предоставлении режима не менее благоприятного, чем предоставляемого таким товарам, как если бы они перевозились без транзита через территорию ЕС; снижении административных расходов в период расширения ЕС; предоставлении коммерческих услуг, связанных с транзитом, на справедливых и рыночных условиях». Стороны договорились о заключении в ближайшей перспективе соглашения о стыковке режимов таможенного транзита России и ЕС, применимого к транзиту товаров в/из Калининграда на основе вышеупомянутых принципов.

Вопрос о необходимости урегулирования проблемы «калининградского грузового транзита» стоит на повестке дня взаимоотношений с Литвой уже на протяжении длительного времени. Начиная с 2002 г., с учетом перспективы расширения Европейского союза, российская сторона активизировала усилия по урегулированию данной проблемы. Основные направления контактов со структурами КЕС строились исходя из необходимости выхода на договоренности, учитывающие всю специфику изолированного положения КО от остальной территории России, а также природу перевозимых грузов (внутрироссийские грузы, не предназначенные для экспорта).

Подписанные 27 апреля 2004 г. в Люксембурге Протокол о распространении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) на вновь присоединившиеся страны и Совместное заявление о расширении ЕС и отношениях Россия-ЕС создали базу для работы по урегулированию проблемы «калининградского грузового транзита». Вместе с тем практика применения нового порядка транзитной перевозки грузов в/из КО после 1 мая 2004 г. показала, что реальное положение вещей пока не соответствует духу достигнутых с ЕС договоренностей: процедуры усложняются, а стоимость ряда составляющих грузового транзита возросла, причем, в отдельных случаях, существенно.

Условия грузового транзита между областью и остальной территорией России не только не улучшились, а по ряду позиций ухудшились. Несмотря на заверения наших партнеров в противоположном, трудности возникли. Потери для области реальны и весьма ощутимы.

К основным задачам, решаемым в ходе консультаций и переговоров с КЕС и Литвой, относятся:

1. Формирование механизма, обеспечивающего устойчивость достигнутых договоренностей по правилам «калининградского грузового транзита», включающего процедуру корректировки упомянутых правил (при изменении внутреннего законодательства ЕС и Литвы) для минимизации возможного экономического ущерба для российских перевозчиков и грузовладельцев.

2. Обеспечение эффективного и комплексного использования автоматизированной системы «Калининградский транзит», внедренной с 1 мая 2004 г. и призванной упростить деятельность предпринимателей в новых условиях, (совместимой с новой компьютеризированной транзитной системой ЕС) при оформлении транзита через Литву российских внутренних грузов. В то же время, практика показала, что данная система не полностью оправдала ожидания делового сообщества и жителей области. Так, по оценкам экспертов, потери калининградских предпринимателей от расширения Евросоюза составляют от 10 до 20% от стоимости грузов.

3. Оптимизация системы финансовых гарантий от недоставки российских грузов по назначению при транзите через территорию Литвы, позволяющей российским перевозчикам получить доступ к приобретению этих гарантий на российской территории.

4. Сохранение в силе правил Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) при оформлении транзита российских внутренних грузов железнодорожным транспортом через территорию Литвы.

5. Упрощение и удешевление процедур ветеринарного и фитосанитарного контроля.

6. Отмена практики навязывания коммерческими структурами услуг по платному «конвоированию» российских транзитных грузов.

7. Увеличение количества пунктов пропуска грузов, оборудованных на современном уровне, в том числе для пропуска разрешенных к перевозке видов живых животных.

Задействовав все имеющиеся каналы для контактов с КЕС и Литвой на различных уровнях, удалось запустить официальный диалог по проблематике «калининградского грузового транзита», который включает специализированные консультации, внесение вопроса в повестку дня официальных двусторонних мероприятий, обмен проектами документов и пр.

Полноценное решение задачи жизнеобеспечения Калининградской области предполагает обеспечение свободы российского транзита через территорию Литвы для всех видов транспорта, включая газонефтепроводы, линии электропередач, каналы телекоммуникаций. В части железнодорожного и автомобильного сообщения речь должна идти о безвизовом транзите людей в неопломбированных вагонах и свободном перемещении грузов.

Ныне действующий временный режим, предусматривающий безостановочный пассажирский и грузовой гражданский транзит по территории Литвы, и ежегодно продлеваемое соглашение о выводе российского военного имущества из ФРГ, которым регулируется транзит российских военных грузов, могут быть в изменившихся обстоятельствах пересмотрены и аннулированы литовской стороной в одностороннем порядке.

На саммите Россия-ЕС (Гаага, 25 ноября 2004 г.) принято решение об учреждении совместной структуры для рассмотрения вопросов, входящих в комплекс проблематики КО в целом и создания механизма стабильности и предсказуемости деятельности российских экономических операторов.

В Гааге Россия и ЕС договорились о специальном механизме переговорного процесса по всему спектру калининградской проблематики. Гаагское решение о создании такого механизма было совершенно верным, поскольку так называемый калининградский фактор объективно играет все большую роль в российско-европейских отношениях в целом.

Военно-политический аспект жизнеобеспечения Калининградской области. Военно-стратегическое значение Калининградской области как форпоста России сохраняется, а после расширения ЕС, большинство членов которого являются членами НАТО, возросло еще больше, особенно с потерей системы раннего предупреждения построенной ранее в Прибалтике. Это понимают и соседи области по Балтийскому региону.

Укрепление российской группировки в эксклаве связано с планами НАТО разместить свои подразделения в странах Балтии. Открыто обсуждаемые в правительстве и конгрессе США планы размещения авиации США и разговоры о начале строительства радиолокационной станции и базы ПРО в Польше, а также возможная передислокация в эту страну из Германии американских пехотных и бронетанковых сил заставляют Россию принять адекватные ответные меры. Так, в августе 2002 г. министр обороны С. Иванов посетил Балтфлот и заявил, что никаких сокращений группировки не будет. Количество кораблей и численность личного состава флота доведены до оптимальных, и в будущем предстоит замена устаревших кораблей новыми.

Актуальным является вопрос, на каких условиях через территорию стран-членов Евросоюза будет осуществляться транзит грузов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности подразделений и частей российской армии, расположенных на территории Калининградской области. Этот вопрос сегодня регулируются двусторонними соглашениями с Россией (Соглашение между Литвой и Россией о военном транзите от 1993 г.). Но после входа Литвы и Польши в Шенгенскую зону нельзя исключать изменений не в лучшую для нас сторону.

Руководство КО при решении проблемы военного транзита предлагает использовать практику отношений России и НАТО, имея в виду, что эта проблема должна решаться по аналогии с существующими договоренностями России со странами НАТО. Так, в соответствии с ранее заключенными соглашениями с Германией и Францией, через территорию РФ осуществляется транзит военных грузов стран НАТО в интересах сил антитеррористической коалиции в Афганистане. Руководство КО считает, что те же нормы и та же практика должны существовать в отношении российского военного транзита через территорию стран-членов НАТО, в том числе и через территорию Литвы. На самом деле, есть все основания поставить вопрос о более благоприятном режиме перевозки российского военного персонала и военных грузов транзитом на российскую территорию, чем режим перевозки французского и германского военного персонала и грузов на территорию третьей страны (Афганистан).

В более широком контексте сотрудничества России и «большой Европы» в сфере безопасности можно отметить то, что именно в Калининградской области могут проходить первичную «обкатку» механизмы такого сотрудничества.

Первостепенное значение приобретают ее контакты по военной линии с непосредственными соседями – Польшей и Литвой. Что касается, например Польши, то в целом здесь уже создан хороший задел. Продолжаются контакты военных на разных уровнях (от встреч командующих до проведения совместных учений частей и подразделений), стороны регулярно обмениваются планами сотрудничества, продолжает развиваться военно-техническое сотрдничество (в частности, было подписано соглашение о ремонте МИГов на базе польских оборонных предприятий соответствующего профиля). Есть хорошие перспективы развития такого сотрудничества и на литовском направлении, особенно учитывая то, что конституция Литвы не позволяет дислоцировать на национальной территории военные базы других государств.

* * *

Калининградский вопрос заметно осложнил диалог России с ЕС. В преддверии расширения последнего, в мае 2004 г. Россия начала активно, последовательно и твердо на всех уровнях отстаивать свои интересы. Под влиянием усилий Москвы ЕС изменил позицию, что заставило его новых членов – Польшу и Литву в какой-то мере пойти навстречу России.

В результате решений саммитов Россия-ЕС, а также последующих переговоров с Литвой удалось в основном решить на компромиссной основе ключевую для России проблему – проблему транзита российских грузов и пассажиров через литовскую территорию (для россиян был введен по существу упрощенный визовый режим с выдачей многократных виз, а также особых проездных документов с относительно простым порядком их получения), хотя российской стороне и не удалось добиться безвизового режима.

Усилиями руководства страны все-таки удалось добиться главного: в результате расширения ЕС Калининградская область не оказалась в глухой изоляции. Область стала активным участником европроцессов. Однако отнюдь не любое движение ЕС отражается на области в лучшую сторону. Так, вступление Литвы в ЕС привело к осложнению всех видов контроля и в целом к удорожанию транзита грузов. И это несмотря на заверения ЕС, что ситуация с транзитом не ухудшится.

Полностью снять проблему с калининградским грузовым транзитом в ближайшей перспективе вряд ли удастся, но упростить ее можно. Для этого Россия и ЕС должны выйти на заключение международного соглашения по Калининградской области. Оно стало бы основой для создания механизма более тесного российско-европейского партнерства.

Существовавший до сих пор порядок воинских транзитных перевозок устарел и фактически основан на соглашении 1994 г. В связи с этим для России чрезвычайно актуальным является вопрос определения на постоянной основе правил военного транзита через территорию Литовской Республики в Калининградскую область.

Учитывая то, что Литва периодически заявляет о необходимости полной демилитаризации российского региона, необходимо отметить, что сейчас соотношение сил на Балтийском море между отечественным флотом и ВМС НАТО примерно один к трем. Схожее положение и по другим родам войск. С 1997 г. Россия существенно сократила военную группировку – на 40%. НАТО наоборот увеличила свою группировку в регионе на 25%, в том числе и за счет включения в свой состав вооруженных сил Польши и стран Балтии. Однако говорить о демилитаризации только российского региона не совсем корректно. Речь следует вести о безопасности и стабильном равновесии сил и войск всех государств, расположенных в акватории Балтийского моря. Здесь необходимо продолжать диалог по налаживанию добрых отношений, строящихся на путях взаимного доверия и мирного решения тех проблем, которые могут возникнуть в Балтийском регионе.

Так же необходимо развивать межрегиональное сотрудничество со странами Балтийского региона, в первую очередь с Польшей и Литвой, внедрять современные формы обмена и кооперации, используя возможности этих стран как членов ЕС.

В работе по решению проблем калининградского транзита необходимо исходить из того, что Калининградская область должна стать регионом международного экономического сотрудничества, мощным узлом транспортных и коммуникационных услуг всего Балтийского региона, своего рода мостом между Россией и Европейским союзом.

 

А.Д. Гронский