Система управления строительством в России

Руководство строительством базируется на общих принципах управления, присущих любой отрасли экономики. В то же время, являясь самостоятельной отраслью материального производства, строительство имеет особенности в системе построения и функционирования органов управления и специфические правовые формы организации строительных работ (подрядный и хозяйственный способы). Строительство связано со всеми отраслями народного хозяйства, и эта связь предопределяет деление строительства как отрасли по признаку назначения объекта на ряд подотраслей: жилищно-гражданское, энергетическое, транспортное, сельскохозяйственное, трубопроводное, мелиоративное и др. Из рисунка 1.1 на примере транспортного строительства видно, что руководство осуществляется из нескольких центров управления.

 

Рис.1.1 Схема управления автомобильными дорогами общего пользования РФ

На федеральном уровне регулирование отношений в строительстве осуществляют следующие структуры.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минстрой РФ)осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства, теплоснабжения, в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий, строений и сооружений, долевого строительства многоквартирных домов, ценообразования при проектировании и строительстве, функции по оказанию государственных услуг, предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, осуществлению функций государственного заказчика федеральных целевых программ.

Предметом деятельности Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (ФАУ Главгосэкспертиза России), подведомственного Минстрою РФ, является организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проверка достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства.

При проведении экспертизы в отношении проектной документации осуществляются:

- оценка соответствия проектной документации требованиям утвержденных в установленном порядке технических регламентов, том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий;

- оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов;

- изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.

Федеральное автономное учреждение «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» (ФАУ ФЦЦС) является организацией подведомственной Минстрою РФ и формирует сметно-нормативную базу в строительстве.

Основными видами деятельности ФАУ ФЦЦС являются:

- проведение мониторинга уровня цен на строительную продукцию и ресурсы, потребляемые в строительстве, стоимости эксплуатации строительных машин, приборов, материалов и механизмов, стоимости введенных в эксплуатацию и запроектированных объектов, оплаты труда в строительстве в разрезе субъектов Российской Федерации и ведущих предприятий строительного комплекса;

- формирование и ведение Единого федерального информационного банка данных о стоимости материально-технических ресурсов, используемых в строительстве;

- проведение анализа динамики изменения цен на строительную продукцию, материалы, изделия, конструкции, оборудование, машины и механизмы, отдельные виды строительно-монтажных работ, транспортные расходы;

- организация разработки индексов изменения стоимости строительных, строительно-монтажных, специализированных, ремонтно-строительных, пусконаладочных и иных видов работ, применяемых для расчетов за выполненные работы, финансируемые с привлечением бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования;

- организация разработки и внедрение автоматизированных программ сметных расчетов, необходимых для формирования сметных расчетов и составления первичной учетной документации в строительстве;

- организация разработки федеральных, отраслевых, территориальных и индивидуальных сметных норм и расценок на строительные, строительно-монтажные, специализированные, ремонтно-строительные, пусконаладочные и иные виды работ;

- проведение расчетов стоимости эксплуатации строительных машин и механизмов, средних показателей стоимости транспортировки грузов, а также укрупненных показателей стоимости строительства;

- участие в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам ценообразования и сметного нормирования в строительстве и промышленности строительных материалов.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор, находится в ведении Правительства РФ) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт, находится в ведении Министерства промышленности и торговли РФ) утверждает нормативы проектирования, строительства и эксплуатации, осуществляет функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений.

В качестве государственных заказчиков по возведению объектов капитального строительства в соответствующих подотраслях часто выступают Минтранс РФ, Спецстрой РФ и Ространсмодернизация.

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс РФ) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах.

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор, находится в ведении Минтранса РФ) осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте.

Важнейшими функциями Росавтодора являются:

- размещение заказов и заключение государственных контрактов на проектирование, строительство, реконструкцию и ремонт федеральных автомобильных дорог, мостов и других транспортных сооружений для государственных нужд;

- организация работы по изъятию земельных участков, а также резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

- расчет платы за перевозку тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

- обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам;

- учет показателей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог и наличию на них объектов дорожного сервиса;

- приемка в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения

- введение периодов временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения с целью обеспечения безопасности дорожного движения;

- осуществление мероприятий, направленных на обеспечение безопасности движения на участках автомобильных дорог общего пользования федерального значения при проведении работ по их строительству, реконструкции, ремонту и содержанию;

- разработка сводов правил, проектов правил и методов исследований (испытаний) и измерений в сфере дорожного хозяйства, в том числе правил отбора образцов, необходимых для применения и исполнения технических регламентов и осуществления оценки соответствия, с использованием документов в области стандартизации;

- выступает от имени РФ концедентом в концессионном соглашении в отношении платной автомобильной дороги общего пользования федерального значения.

Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России, подведомствен Минобороны РФ) осуществляет в интересах обороны и безопасности государства организацию работ по:

- жилищному строительству и строительству объектов социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил;

- строительству и реконструкции предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов;

- техническому прикрытию, строительству и капитальному ремонту в мирное и в военное время автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования;

- прикрытию, повышению живучести, эксплуатации и восстановлению единой сети электросвязи РФ для обеспечения обороны и безопасности государства;

- восстановлению специальных объектов в районах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий.

Работы, как правило, выполняются силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований, однако могут привлекаться и субподрядные организации.

Для текущего управления реализацией федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010- 2020 годы)» создано специальное учреждение – Федеральное казенное учреждение «Дирекция государственного заказчика по реализации федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России» (ФКУ Ространсмодернизация, подведомственно Минтрансу РФ).

Целями программы являются совершенствование транспортной инфраструктуры, оснащение всех видов транспорта современными техническими мощностями, развитие международных транспортных коридоров, а также повышение инвестиционной привлекательности транспортной системы. Реализация программы позволит снизить себестоимость ж/д перевозок на 10-12%, увеличить протяженность автомобильных дорог, увеличить количество авиаперевозок на воздушных судах нового поколения. Также планируется постепенное снижение на пассажирском транспорте общего пользования наполняемость салонов в часы пик с 8 чел. на 1 кв. м до 5-6; снижение себестоимости перевозок на 13-15%. Модернизация транспортной системы позволит создать дополнительные рабочие места в транспортной отрасли и смежных отраслях.

Виды участия федеральных государственных структур на разных стадиях инвестиционно - строительного проекта указаны в таблице 1.2.

Таблица 1.2

Наименование этапа реализации ИСП	Наименование организации	Основные функции
Технико-экономическое обоснование	Росавтодор	Может осуществлять функции Государственного заказчика
Спецстрой России	Может осуществлять функции Государственного заказчика
Ространсмодернизация	Может осуществлять функции Государственного заказчика
ФАУ ФЦЦС	Использование при разработке ТЭО укрупненных сметных нормативов
Предпроектный этап	Минстрой РФ Минтранс РФ Росавтодор Спецстрой России Ространсмодернизация	Включение объекта капитального строительства в Федеральные целевые программы, иные документы подтверждающие необходимость реализации проекта, утверждение лимита средств выделяемых государством на строительство
Проектно-изыскательские работы	Минстрой РФ	Определение состава и содержания материалов изысканий и проектной документации
Актуализация нормативной базы
Росавтодор	Может осуществлять функции Государственного заказчика
Спецстрой России	Может осуществлять функции Государственного заказчика
Ространсмодернизация	Может осуществлять функции Государственного заказчика
ФАУ ФЦЦС	Использование при разработке проектной документации действующей сметно-нормативной базы
Ростехнадзор	Использование при разработке проектной документации нормативных документов Ростехнадзора
Росстандарт	Соблюдение при разработке проектной документации технических регламентов разрабатываемых Росстандартом
Главгосэкспертиза	Государственная экспертиза материалов инженерных изысканий, проектной и сметной документации
Организационная подготовка	Росавтодор Спецстрой России Ространсмодернизация	Утверждение проектно-сметной документации
Определение начальной максимальной цены контракта
Корректировка ФЦП
Открытие финансирования
Подрядные торги	Росавтодор	Организатор торгов, заключение государственного контракта с победителем
Спецстрой России
Ространсмодернизация
Получение разрешения на строительство	Минстрой РФ	Выдача разрешения на строительство
Техническая подготовка	-	-
Строительство, контроль, учет и отчетность	Росавтодор	Осуществление функций Государственного заказчика
Спецстрой России
Ространсмодернизация
Ростехнадзор	Контроль процесса строительства в части безопасного ведения работ. Контроль производства, хранения и применения опасных веществ в строительстве
Росстандарт	Поверка измерительных приборов
Сдача объекта в эксплуатацию	Росавтодор	Подготовка пакета документов для сдачи объекта в эксплуатацию. Организация работы государственной приемочной комиссии
Спецстрой России
Ространсмодернизация
Ростехнадзор	Участие в работе государственной приемочной комиссии
Минстрой РФ	Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
Эксплуатация объекта застройщиком	Минстрой РФ	Государственный контроль и надзор за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения
Минстрой РФ	Разработка и реализация государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности
	Методическое обеспечение государственного жилищного надзора
Росавтодор	Осуществление функций Государственного заказчика по эксплуатации федеральных автомобильных дорог и сооружений на них
Ростехнадзор	Контроль процесса эксплуатации в части безопасного ведения работ. Контроль производства, хранения и применения опасных веществ в процессе эксплуатации объекта

 

На региональном уровне создаются аналогичные федеральным структуры, в первую очередь для регулирования градостроительной деятельности на местах и для управления строительством объектов создаваемых за счет бюджета региона. Они могут иметь различные названия: министерства, департаменты, службы и т.д., однако выполняют примерно одни и те же функции. В Омской области, например, созданы следующие органы управления строительством:

Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (Минстрой Омской области) является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области в сфере строительства, производства строительных материалов, архитектуры и градостроительной деятельности, жилищно-коммунального комплекса, распределения газа и осуществления газификации, развития энергетического комплекса Омской области, дорожного хозяйства.

Казенное учреждение Омской области «Омскоблстройзаказчик» (подведомственно Минстрою Омской области) выполняет функции заказчика при размещении заказов на выполнение работ, оказание услуг по организации проектирования, строительства, реконструкции, реставрации, переоборудования, технического перевооружения, проведению ремонтно-восстановительных, реставрационных и других работ, переоборудования, капитального ремонта объектов.

Бюджетное учреждение Омской области «Агентство жилищного строительства Омской области» такжеподведомственно Минстрою Омской области. Предметом деятельности учреждения является:

- образование и использование фондов развития жилищного строительства в области, привлечение средств банков и других коммерческих структур в финансирование жилищного строительства;

- разработка и реализация механизма ипотечного жилищного кредитования в Омской области;

- привлечение инвестиций в жилищную сферу;

- организация и проведение конкурсов среди строительных организаций и кредитных организаций, финансирующих жилищное строительство; оказание гражданам помощи в развитии индивидуального жилищного строительства;

- распределение бюджетных и внебюджетных средств, поступающих для развития ипотечного жилищного кредитования;

- реализация других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье.

Важнейшими целями деятельности казенного учреждения Омской области «Управление дорожного хозяйства Омской области» (подведомственно Минстрою Омской области) являются:

- развитие и совершенствование сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, повышение пропускной способности, технического состояния и благоустройства автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них в соответствии с потребностями экономики и населения области;

- содействие обеспечению безопасного и бесперебойного движения автомобильного транспорта по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, сохранности автомобильных дорог общего пользования, повышению их пропускной способности, благоустройству и экологической безопасности.

Главное управление государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области (Госстройнадзор Омской области, подведомствен Правительству Омской области) осуществляет на территории: региональный государственный строительный надзор, проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий; государственный контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости.

Министерство промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области (Минпром Омской области): обеспечивает проведение мероприятий, связанных со строительством объектов Омского метрополитена и строительством аэропорта "Омск-Федоровка"; обеспечивает проведение мероприятий, связанных со строительством Красногорского водоподъемного гидроузла на реке Иртыш; организует и проводит мероприятия по выявлению объектов незавершенного строительства, финансирование которых производилось за счет средств областного бюджета, относящихся к сфере транспортного строительства, обеспечивает выполнение работ по консервации, ликвидации таких объектов.

На уровне муниципальных образований создаются отделы по архитектуре и строительству. Основными задачами таких отделов являются:

- осуществление деятельности, направленной на обеспечение надлежащего качества архитектурных и градостроительных решений на территории муниципального района, соответствия их установленным нормам, стандартам, правилам и обеспечение на этой основе прав граждан на благополучную среду жизнедеятельности;

- осуществление контроля за соблюдением федерального и областного законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции;

- создание условий для привлечения инвестиций в архитектурную и градостроительную деятельность на территории муниципального района.

Делению строительства по отраслям частично соответствует и организационное построение подрядных компаний, предусматривающее специализацию отдельных строительных организаций по объектному и технологическому признаку.

Объектная (отраслевая) специализация в строительстве заключается в том, что строительно-монтажные организации специализируются на возведении зданий и сооружений определенных отраслей производства и обслуживания. Так, к отраслевой относится специализация строительных организаций, осуществляющих жилищное строительство, строительство объектов металлургической, химической промышленности, строительство магистральных трубопроводов, автомобильных дорог, перегрузочных портовых комплексов, мостов, тоннелей и других объектов.

Объекты строительства для каждой отрасли материального производства имеют свои особенности и требуют различных методов организации их возведения. При смене характера возводимых объектов приходится менять методы организации строительства и технологию производства строительно-монтажных работ. В результате снижается производительность труда рабочих, неэффективно используются строительные машины, хуже технологическая оснастка и др. Поэтому более предпочтительно, когда строительно-монтажная организация специализируется на возведении одинаковых по характеру объектов.

Технологическая специализация строительно-монтажных организаций заключается в том, что она специализируется на выполнении каких-либо видов строительно-монтажных работ, например по работ по возведению конструкций из монолитного бетона и железобетона, по монтажу строительных конструкций, возведению дымовых труб, отделочным, санитарно-техническим, электромонтажным и другим работам. При высоком уровне специализации растет квалификация кадров, производительность их труда, качество выполнения работ, эффективнее используются средства механизации, быстрее внедряются передовые строительные технологии и методы производства работ.