Методические положения по оценке результативности портовых особых экономических зон

Создание и функционирование портовых особых экономических зон в полной мере отражает широкий спектр факторов влияния транспорта на экономическое и социальное развитие страны, ее региональное выравнивание, обеспечивающее реабилитацию депрессивных территорий и создающее дополнительный импульс региональным точкам роста. При этом потенциал портовых особых экономических зон обуславливает их значимость как эффективного способа решения ряда ключевых проблем модернизации и развития экономики России:

· привлечение инвестиций. Так, например, в уже созданных портовых особых экономических зонах в Хабаровском крае (срок реализации проекта 49 лет - с 2008г. до 2056 г.), Ульяновской области (срок реализации проекта 2009-2057гг.) и Мурманске (срок реализации проекта 2011- 2059 гг.) планируется привлечение инвестиций в размере 86,713 млрд. руб., в том числе, в развитие портовой инфраструктуры - 20,4 млрд. руб. (Хабаровский край), 100 млрд. руб. (Ульяновская область) и 150 млрд. руб. (Мурманск);

· диверсификация экономики, т.е. ликвидации ее моноструктурного характера и сырьевой ориентации;

· преодоление инфраструктурных ограничений роста. Так, например, ПОЭЗ в Хабаровском крае за период реализации проекта позволит увеличить грузооборот минимум до 25-30 млн. тонн, ПОЭЗ в Мурманске обеспечит рост грузооборота до 100 млн. тонн; в результате реализации Мурманской ПОЭЗ доля транспорта в ВРП вырастет в два раза;

· переориентация экономической стратегии на экспортную специализацию, ведущей к активизации внешней торговли, реализации транзитного потенциала страны;

· увеличение бюджетных поступлений. Так, ПОЭЗ в Хабаровском крае обеспечит рост суммарных доходов бюджетов на 427 млрд. руб. [1]

Многоплановое влияние портовых особых экономических зон на экономическое и социальное развитие страны должно найти отражение в оценке их результативности. При этом под результативностью в данном контексте понимается уровень достижения целей создания ПОЭЗ.

В настоящее время проблема оценки результативности ПОЭЗ находится в стадии становления. В науке, практике и законодательно-нормативном поле России следует выделить лишь отдельные источники, которые содержат ряд общих или частных позиций в отношении этой проблемы:

· проводимая Счетной палатой Российской Федерации и представленная в ее отчете «Проверка эффективности результатов деятельности особых экономических зон Калининградской и Магаданской областей с учетом использования таможенных и налоговых льгот»[2], включающая только элементы контроля, подведомственные Счетной палате;

·постановление Правительства Калининградской области "Об утверждении порядка оценки эффективности налоговых льгот"[3], которое охватывают только налоговые льготы и не дает системного представления о результативности деятельности зоны;

·разработанный Минэкономразвития России общий подход к формированию критериев и оценки результативности и эффективности инвестиционных проектов в рамках зон;[4]

·научные работы М.В. Лозовской, направленные на совершенствование оценки эффективности функционирования ОЭЗ, при сохранении видов эффективности, предложенных в Постановлении по ОЭЗ в Калининграде, и предусматривающих узкий спектр оценки эффективности.[5]

Следует отдельно остановится на разработанной Российским экономическим университетом им. Г.В.Плеханова и компанией ФОК (финансовый и организационный консалтинг) методике контроля и мониторинга[6] реализации проектов ОЭЗ, в которой также содержатся подходы к оценке результативности. Общая схема проведения мониторинга, содержащаяся в методике, представлена на рис. 4.1.

Спектр деятельности схемы мониторинга имеет системный характер, включающий конечные и непосредственные результаты деятельности на уровне региона и на уровне федерации – ОАО «ОЭЗ» (ОАО «ОЭЗ» является управляющей компанией по созданию и развитию всех ОЭЗ в России, 100% акций которой принадлежит государству). Тем не менее, данная методика не содержит идентификации непосредственных результатов деятельности на уровне региона и федерации.

 

 

Цель создания ОЭЗ   Конечные результаты на уровне региона   Показатели конечных результатов

Математические модели

оценки влияния

непосредственных

результатов на достижение

конечных результатов

 

Цель деятельности ОАО «ОЭЗ» Конечные результаты уровня функционирования ОЭЗ   Показатели конечных результатов

Процессы, основанные на полномочиях ОАО «ОЭЗ» Непосредственные результаты процессов   Показатели непосредственных результатов

 

 

 

 

Рис. 4.1. Общая схема проведения мониторинга

 

В целом, представленные выше нормативные и научные материалы в силу ограниченности их целей и задач (по отношению к исследуемой проблеме) могут лишь частично использоваться при обосновании методических положений по оценке результативности портовых особых экономических зон.

Такая оценка должна осуществляться на основе следующих принципов:

1. Соответствие проекта портовых особых экономических зон стратегии развития транспорта России и стратегическим приоритетам развития экономики страны в целом и ее регионов;

2. Комплексный подход, отражающий многообразие влияния портовых особых экономических зон на экономическое развитие страны;

3. Использование системы качественных и количественных критериев оценки результативности и их аккумуляция в интегральную оценку результативности.

4. Выделение показателей непосредственных и конечных количественных результатов, отражающих влияние ПОЭЗ на региональную и национальную экономику.

Таким образом, формирование оценки результативности портовых особых экономических зон на основе названных принципов предполагает выделение такой оценки на основе качественных критериев, количественных критериев и интегральной оценки. Значимость каждого из количественных и качественных критериев определяется на основе балльной системы оценки по каждому из указанных критериев. При этом вводимый балл предлагаемой оценки варьируется от 0 до 1. Высший балл, равный 1, отвечает требованиям законодательно-нормативных актов по исследуемой проблеме.

Оценка результативности портовых особых экономических зон на основе качественных критериев (Р1) осуществляется в соответствии с формулой:

 

∑ẞ1i

Р1 = 100%, (4.1)

K1 - K1 н

где:

ẞ1i - балл оценки i-ого качественного критерия (варьируются от 0 до 1);

K1 - общее число качественных критериев;

K1н - число критериев, не применимых к конкретной портовой особой экономической зоне.

 

Оценка результативности портовых особых экономических зон на основе количественных критериев (Р2) рассчитывается по следующей формуле:

 

Р2 = ∑ẞ2i х d i %, (4.2)

где:

ẞ2i - балл оценки i-ого количественного критерия;

d i - весовой коэффициент i-ого количественного критерия, в процентах; при этом сумма весовых коэффициентов по всем количественным критериям составляет 100%.

Интегральная оценка результативности портовых особых экономических зон (Р инт) определяется как средневзвешенная сумма оценок результативности на основе качественных и количественных критериев по следующей формуле:

 

Р инт = 0.2Р1 + 0.8 Р2 %, (4.3)

 

где: 0,2 и 0,8 -–весовые коэффициенты оценок результативности на основе качественных и количественных критериев соответственно[7].

 

Корректность оценок результативности портовых особых экономических зон определяется существенностью и полнотой качественных и количественных критериев результативности.

Оценка результативности портовых особых экономических зон предлагается осуществлять на основе следующих качественных критериев, разработанных в соответствии с вышеизложенными теоретическими позициями исследования:

1. Наличие четко сформулированной цели и задач государственного мегапроекта – ПОЭЗ[8] - с определением показателей результатов его осуществления. Высший балл (равный 1) по данному критерию присваивается, если в концепции ПОЭЗ и обосновании экономической целесообразности объемов и сроков осуществления строительства (реконструкции) портового комплекса представлена четкая формулировка конечных социально-экономических результатов реализации мегапроекта и определены характеризующие их количественные показатели[9].

2. Соответствие цели мегапроекта ПОЭЗ приоритетам и целям, определенным в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии развития транспорта до 2030 года. Балл, равный 1, присваивается проекту, если его цель соответствует одному из приоритетов и целей в указанных документах.

3. Соответствие цели ПОЭЗ приоритетам и целям, определенным в долгосрочных (федеральных), региональных и ведомственных целевых программах (ДЦП, РЦП, ВЦП). Обоснованием комплексного подхода к реализации конкретной проблемы в рамках мегапроекта ПОЭЗ (балл, равный 1) является соответствие цели проекта портовой особой экономической зоны задаче программного мероприятия, решение которой обеспечивает реализация проекта.

4. Необходимость строительства (реконструкции) портовой инфраструктуры в ПОЭЗ только в рамках государственно-частного партнерства. Балл, равный 1, присваивается проектам в рамках мегапроекта, по которым финансирование портовой инфраструктуры осуществляется совместно государством и бизнесом.

5. Расширение спектра деятельности портового хозяйства и изменение статусов территории портов в соответствии с изменением таможенного режима. Так, в рамках мегапроекта осуществляются изменения статуса территории морского порта как «таможенного склада временного хранения», являющегося низким статусом для портового перегрузочного комплекса, предоставляющего услуги по перевалке внешнеторговых и транзитных грузов, что обуславливает некачественное предоставление клиентуре услуг в международном сообщении по сравнению с портами сопредельных государств. Переход к новому более высокому таможенному статусу – таможенному статусу портовых особых экономических зон ведет к повышению качества услуг, предоставляемых в ПОЭЗ. Балл, равный 1, присваивается мегапроектам, функционирование которых обеспечивает развитие комплекса услуг в портовой ОЭЗ, соответствующее законодательным требованиям (осуществление диверсификации деятельности резидентов ПОЭЗ).

6. Обоснование факторов необходимости создания конкретной ПОЭЗ. Типичным примером является создание ПОЭЗ в Хабаровском крае и в Мурманске, где представлено обоснование этих факторов. Балл, равный 1, присваивается при наличии концепции, в которой отражены цели создания ПОЭЗ, отвечающие законодательству, определена невозможность их реализации без режима зонирования, а также идентифицированы специфические факторы необходимости создания ПОЭЗ, отражающие особенности конкретной ПОЭЗ.

7. Обоснование обязательности государственного и муниципального софинансирования строительства или реконструкции порта и выполнение графика поступления государственных и муниципальных инвестиций. Балл, равный 1, присваивается мегапроекту, в концепции которого осуществлено обоснование государственного софинансирования объектов портовой инфраструктуры, отражены объемы государственного (муниципального) софинансирования и заключено соглашение между региональными властями и ОАО «ОЭЗ» о создании на территории региона ПОЭЗ, предусматривающее график поступления государственных и муниципальных инвестиций.

8. Определение целесообразности привлечения иностранных консалтинговых компаний для разработки концепции ПОЭЗ. Балл, равный 1, присваивается, если консалтинговая компания побеждает в конкурсе по разработке концепции зоны; при этом в рамках конкурса принимают участие российские консалтинговые компании, имеющие практический опыт деятельности в этом направлении.

9. Наличие деловой, социальной инфраструктуры ПОЭЗ. Балл, равный 1, присваивается мегапроекту, в рамках которого сформированы инфраструктурные объекты деловой и социальной направленности не менее чем на 50 % и предусмотрено их строительство на основе совместного финансирования государства и бизнеса.

10. Использование при реализации мегапроекта ПОЭЗ дорогостоящих строительных материалов, дорогостоящих машин и оборудования.

Использование при реализации мегапроекта ПОЭЗ дорогостоящих строительных материалов, машин и оборудования признается обоснованным (балл, равный 1), если:

а) заявителем обоснована необходимость использования дорогостоящих строительных материалов, дорогостоящих машин и оборудования;

б) отношение сметной стоимости объекта капитального строительства/реконструкции к проектируемой мощности объекта не более чем на 5 процентов превышает значение соответствующего показателя по проекту-аналогу;

в) отношение сметной стоимости объекта капитального строительства к общей площади объекта капитального строительства (кв. м) или строительному объему (куб. м) не более чем на 5 процентов превышает значение соответствующего показателя по проекту-аналогу.

При этом в качестве проекта-аналога должен использоваться проект, реализуемый (или реализованный) без использования дорогостоящих строительных материалов, машин и оборудования или (в случае необходимости использования дорогостоящих строительных материалов, машин и оборудования) проект-аналог, доля дорогостоящих материалов в общей стоимости строительно-монтажных работ и/или доля дорогостоящих машин и оборудования в общей стоимости машин и оборудования которого не превышает значения соответствующих показателей по рассматриваемому проекту.

11. Реализация на территории ПОЭЗ кластерного подхода. Балл, равный 1, присваивается мегапроекту, в рамках которого сформирован отраслевой кластер, обеспечивающий эффективное развитие региональной экономики.

12. Повышение качества жизни населения ПОЭЗ. Балл, равный 1, присваивается мегапроекту, в рамках которого:

- средняя заработная плата работников превышает среднюю заработную плату по региону, в котором расположена ПОЭЗ;

- индекс обеспечения населения жильем выше, чем региональный индекс;

- уровень профессиональных форм заболеваемости ниже, чем в регионе;

- уровень безработицы в пределах ПОЭЗ ниже, чем в регионе;

- наличия образовательных учреждений разного уровня.

Оценка результативности портовых особых экономических зон на основе количественных критериев в соответствии с выделенными принципами предусматривает выделение показателей непосредственных и конечных результатов. Такие критерии по отношению к ПОЭЗ разработаны на основе анализа концепций развития созданных портовых зон и их влияния на основные социально-экономические показатели развития региона и страны. Результаты проведенного анализа представлены в табл. 4.1.

Таблица 4.1