Дела о проверке конституционности нормативных актов и внутригосударственных договоров

Проверка конституционности законов и иных нормативных актов занимает особенное место в деятельности органов конституционного контроля всех стран, в том числе и в работе Конституционного Суда РФ.

Субъектами обращения в Конституционный Суд РФ могут быть только конкретные государственные органы и должностные лица. Таким образом, перечень субъектов обращения в Конституционный Суд с целью возбуждения процедуры абстрактного конституционного контроля является исчерпывающим. Среди субъектов обращения называются Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, одна пятая депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. По обращениям названных субъектов Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

федеральных законов (имеются в виду все законы, принятые на федеральном уровне, в том числе и федеральные конституционные законы, а также не утратившие силу законы РФ, принятые до 1993 г.), нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ;

конституций и уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ не рассматривает индивидуальные (ненормативные) акты перечисленных органов, а также правовые акты (в том числе нормативные) других государственных органов. Это компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Запрос в Конституционный Суд РФ допустим, если заявитель считает акт или договор не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Таким образом, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, "запрос о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти допустим, если заявитель считает его не подлежащим действию из-за его неконституционности, т. е. если запрос касается действующего нормативного акта"1.

В одном из своих определений Конституционный Суд РФ отметил, что при решении вопроса о принятии обращения к рассмотрению суд должен каждый раз проверять, имеется ли в действительности неопределенность оспариваемого акта "либо такая неопределенность является мнимой, а ссылки на соответствующие статьи Конституции Российской Федерации - необоснованными или произвольными"2.

Следует особо отметить, что контроль со стороны Конституционного Суда РФ в отношении указанных актов или договоров допустим, только если они вступили в силу в порядке, определенном законом (т. е. допускается только последующий контроль). Вместе с тем "вопрос оформления процессуальных актов по своему характеру и значению не относится к числу конституционных и, таким образом, не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации"1. Законом определены пределы проверки названных выше актов.

Признание нормативного акта или договора (либо их отдельных положений) не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Более того, нормативный акт или договор (отдельные их положения), признанные неконституционными, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Критерием проверки соответствия законов Конституции РФ является сама Конституция РФ, о чем говорится в Основном законе России. Однако в некоторых странах наряду с конституциями используются иные критерии. Так, например, Основной закон Германии (ст. 25) провозглашает, что "общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории федерации"2. Конституция Австрии предусматривает рассмотрение Конституционным Судом дел о нарушении норм международного права3. По Закону о Конституционном Суде Венгрии, суд проверяет законы, постановления и другие акты государственных органов с точки зрения соответствия их Конституции, а также международным договорам. Причем, если внутригосударственная норма противоречит по содержанию международному договору, Конституционный Суд может объявить ее недействительной. Конституционный Суд Болгарии также дает заключения о соответствии законов общепринятым нормам международного права и международным договорам, в которых Болгария является стороной4. Такие нормы в конституциях зарубежных стран появились не случайно. В рамках международного сообщества общепризнано, что, приняв на себя те или иные международные обязательства, государство обязано их неуклонно соблюдать. Из этого следует, что законы и иные нормативные акты государства должны согласовываться с международными договорами, участником которых является соответствующее государство.

Следует отметить, что в Законе о Комитете конституционного надзора СССР было предусмотрено, что, если какой-либо нормативный акт или его отдельная часть нарушают основные права и свободы человека, закрепленные в международных актах, участником которых является СССР, такой акт или отдельное положение утрачивают силу (ст. 21). Согласно ст. 18 того же закона заключения Комитета должны содержать вывод о соответствии или несоответствии рассматриваемого акта, проекта его или отдельных положений международным обязательствам СССР, хотя в Законе о конституционном надзоре Комитету не предоставлялось право надзора за соответствием внутренних актов международным обязательствам СССР.

В ранее действовавшей Конституции РФ (ст. 32) устанавливалось, что общепризнанные нормы международного права, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан, т. е. общепризнанные нормы международного права признавались обязательными, правда, констатировалось это только по отношению к правам человека. Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип приоритета общепризнанных международных норм. Так, в ч. 4 ст. 15 Основного закона сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В связи с рассмотрением судом конституционности законов возникает вопрос: все ли законы федерального уровня могут быть проверены на их конституционность? Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии Основному закону России федеральных законов. Эта редакция, возможно, универсальна и вбирает в себя все законы федерального законодательства. Однако в связи с тем, что Конституция РФ впервые предусмотрела принятие федеральных конституционных законов по вопросам, перечисленным самой Конституцией РФ, и в силу исключительной важности вопроса контроля за законами, было бы целесообразно включить в конституционный текст положение, гарантирующее контроль не только за федеральными законами, но и за федеральными конституционными законами. Это еще раз подтвердило бы приверженность нашего государства идеям конституционной законности, готовности в необходимых случаях признать неконституционность нормы федерального конституционного акта, если она противоречит Основному закону. Согласно действующей Конституции РФ, рассмотрение законов и иных нормативных актов не ограничено сроком давности. В связи с этим возникает вопрос: подвергаются ли конституционному контролю законы и иные нормативные акты, принятые до вступления в силу новой Конституции РФ1? На этот вопрос следует дать утвердительный ответ, тем более что в Конституции РФ отмечается, что все законы и другие нормативные акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, ей не противоречащей. Естественно, что законодательство РФ будет приводиться в соответствие с Конституцией РФ, но это длительный процесс. При этом следует отметить, что "Конституционный Суд Российской Федерации не управомочен проверять соответствие нормативных актов прежней Конституции, действие которой прекратилось одновременно со вступлением в силу новой Конституции Российской Федерации"2.

Наряду с полномочием разрешать дела о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти Конституционный Суд РФ обладает полномочием разрешать дела о соответствии Конституции России законодательства субъекта Федерации. Основной закон ограничивает такой контроль только теми вопросами, которые относятся к ведению органов государственной власти РФ либо к совместному ведению названных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Конституционный контроль осуществляется разными судами (федеральным судом и судом субъекта Федерации). При этом региональные суды вправе контролировать лишь законодательство субъекта РФ, а Конституционный Суд РФ может проверять на соответствие Конституции как акты федерального, так и акты региональных законодательств, в том числе разрешать споры о компетенции.

Конституционный Суд РФ осуществляет последующий контроль, т. е. контроль в отношении вступивших в силу законов, иных нормативных актов органов государственной власти РФ и ее субъектов, договоров между органами государственной власти РФ и субъектов РФ или договоров между органами государственной власти субъектов РФ. Однако законодателю не следует отказываться от возможности в исключительных случаях использовать предварительную форму контроля. В этом может возникнуть необходимость. Так, во Франции и Польше президент перед подписанием и опубликованием закона, если у него возникли какие-то сомнения, может передать закон в орган конституционного контроля для проверки его соответствия конституции1. Думается, что и Президент России должен иметь возможность обращаться в Конституционный Суд РФ по поводу соответствия Конституции РФ поступившего для подписания и обнародования закона, тем более если Президент РФ накладывает вето на закон2.

Согласно действующей Конституции РФ предварительный контроль осуществляется только в отношении не вступивших в силу международных договоров.

Представляется, что федеральные законы, нормативные акты органов государственной власти России, законодательство субъектов Федерации, договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов либо между субъектами Федерации, а также не вступившие в силу международные договоры должны рассматриваться с точки зрения соответствия их Конституции РФ не только по содержанию, но и по процедуре принятия. Таким образом, полномочия Конституционного Суда РФ могли бы быть расширены за счет осуществления формального контроля, а не только материального.

1 Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1997 г. // ВКСРФ. 1998. №4.

2 Определение Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

1 Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. // ВКСРФ. 1998.№3.

2 ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 34.

3 См.: Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.

4 См.: Конституция Болгарии // Правоведение. 1992. № 1.

1 Следует отметить, что в Республике Болгарии Конституционный суд принял определение, согласно которому законы и иные нормативные акты, принятые до новой Конституции, находятся вне пределов его контроля. См.: Неновски Н., Жабинска М. Конституционный суд Болгарии // Государство и право. 1993. № 9. С. 75.

2 Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1996 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

1 См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989; ст. 46 Конституционного закона Польской Республики от 17 октября 1992 г.

2 Б. М. Лазарев предложил создать для этих целей еще один орган типа Конституционного совета Франции. Думается, что в этом нет необходимости. В России на уровне Федерации должен быть один орган, выполняющий соответствующие функции. Иное может привести к дублированию в рассмотрении дел, постановке вопроса о подчиненности, просто к излишнему раздуванию государственного аппарата. См.: Конституционный Суд России: опыт и проблемы (международный научный семинар) // Государство и право. 1994. № 1. С. 134.