Зарубіжний досвід касового виконання місцевих бюджетів за видатками

 

 

Роль казначейства тісно пов'язана з виконанням національного бюджету, але роль казначейства у виконанні бюджету може бути як пасивною (коли казначейство тільки виділяє ресурси бюджетним установам для виконання їх програм), так і активною (коли казначейство має право встановлювати обмеження на зобов'язання або оплату урядових видатків).

Більшість країн має банківську систему касового виконання бюджету, за якої банки на чолі з Центральним, Національним, загальнодержавним тощо є головним касиром держави. В основі цієї системи лежить принцип єдності каси, тобто всі бюджетні кошти надходять на один єдиний рахунок міністерства фінансів або казначейства у Центральний банк, з якого здійснюються всі витрати держави. Така система функціонує у Швеції, Німеччині, США, Ізраїлі, Росії.

Зазначимо, що керують касовим виконанням бюджету у різних країнах безпосередньо Міністерство фінансів або ж спеціально створені державні органи, як, скажімо, казначейство (Великобританія, Росія), адміністративно-бюджетне управління та мережа федеральних агентств (США), відділ бюджету при Міністерстві фінансів (Швеція), бюджетне управління у складі міністерства у справах економіки, фінансів та приватизації (Франція).

Структура і роль казначейства в окремих країнах визначаються історичним і культурним факторами, а також економічною обставиною і розподілом повноважень між різними державними установами. Так, сучасна практика свідчить, що існують казначейства із широкими функціями, які несуть відповідальність за розробку і проведення державної економічної і фінансової політики. До цієї групи відносяться казначейства Австрії, Великобританії, США та інші.

У багатьох країнах функції казначейства є дещо менші. Наприклад, у відповідності з останнім законом Аргентини про фінансове управління і аудит суспільного сектору, в систему казначейства входять агентства, нормативи і процедури, що пов'язані із збором надходжень, потоком платежів і зберіганням готівкових активів. Це означає, що казначейство не здійснює управління державним боргом.

У кожній країні казначейства мають свої характерні функції. До основних функцій казначейства в різних країнах можуть бути віднесені наступні:

- розробка бюджетної і податкової політики в загальних рамках макроекономічної політики;

- підготовка бюджету, розробка і оцінка бюджетних кошторисів поточних і капітальних видатків, а також підготовка і подання бюджету парламенту;

- використання бюджету (виконання і контроль за операціями центрального керівництва, а також контроль за операціями позацільових фондів та місцевих органів державного управління);

- фінансові операції, зв'язані з виконанням бюджету;

- аудиторська перевірка і оцінка.

В залежності від функцій, які виконує казначейство, і розмірів країни організаційна структура казначейства може бути побудована наступним чином:

- центральний підрозділ чи відділ;

- центральний підрозділ та мережа регіональних відділень, що несуть відповідальність за казначейські операції у відповідних регіонах.

Розглянемо механізм діяльності казначейства різних країнах. Одним з перших прикладів буде діяльність Федерального казначейства Росії.

У грудні 1992 року президентом Російської Федерації було підписано указ "Про федеральне казначейство", який був початком створення системи Федерального казначейства Росії.

Мета створення - підвищення дієвості державної бюджетної політики, ефективного управління доходами та видатками у процесі виконання бюджету федерації, підвищення оперативності у фінансуванні державних програм, посилення контролю за надходженнями, цільовим і економним використанням державних фінансових ресурсів.

Казначейство підпорядковано міністру фінансів Російської Федерації.

Основними функціями Федерального казначейства Росії є:

- організація бюджетного і фінансового виконання республіканського та фінансового виконання державних цільових фондів;

- здійснення управління доходами та видатками республіканського бюджету як у рублях, так і в іноземній валюті;

- організація здійснення взаєморозрахунків між республіканським бюджетом і бюджетами республік, що входять до складу Російської Федерації;

- організація і здійснення ведення операцій з обліку державної казни.

Федеральна казначейство виконує роль "касира" і "головного бухгалтера":

- знає коли і які витрати будуть здійснювати бюджетні установи;

- оперативно управляє вільними залишками коштів;

- може вносити пропозиції із залучення короткострокових джерел погашення внутрішньокасових розривів, які врешті призведуть до економії бюджетних коштів, що спрямовуються на обслуговування державного боргу.

При казначейському виконанні федерального бюджету реєстрація

надходжень, регулювання обсягів і термінів прийняття бюджетних зобов'язань, здійснення видатків у межах виділених лімітів бюджетних зобов'язань, здійснення платежів від імені отримувача коштів федерального бюджету покладені на Федеральне казначейство.

З метою управління коштами федерального бюджету, державним боргом і здійснення платежів Федеральному казначейству надано право відкривати і закривати інші рахунки федерального бюджету. Рахунки Федерального казначейства у Банку Росії і кредитних установах ведуться на підставі договорів.

Федеральне казначейство здійснює витрачання коштів федерального бюджету після перевірки відповідності складених платіжних та інших документів, необхідних для здійснення видатків, до затверджених кошторисів доходів і видатків бюджетних установ і доведених лімітів бюджетних зобов'язань.

Фінансування видатків федерального бюджету містить в собі розпорядження на здійснення платежу.

На основі наданих отримувачем коштів федерального бюджету документів, Федеральне казначейство здійснює платіж, списавши кошти з Єдиного рахунку федерального бюджету і відобразивши виконану операцію на особовому рахунку. У процесі здійснення платежу відповідна сума грошових коштів списується на підставі розпорядження Федерального казначейства з Єдиного рахунку на користь фізичних та юридичних осіб.

Виконання федерального бюджету по видатках здійснюється з використанням особових рахунків бюджетних коштів, що відкриваються в єдиному обліковому реєстрі Федерального казначейства.

Процес використання бюджетних коштів поділяється на три стадії: стадія санкціонування витрат, стадія фінансування витрат, стадія касових витрат.

Інформаційні потоки, що забезпечують контрольні функції казначейства:

На І стадії здійснюється встановлення і доведення до бюджетних установ лімітів бюджетних зобов'язань, у межах яких вони можуть приймати зобов'язання щодо здійснення витрат.

На II стадії бюджетні установи здійснюють витрачання коштів винятково в межах, визначених вищим розпорядником бюджетних асигнувань лімітів фінансування, що сформовані, виходячи із затвердженого розпису доходів і видатків федерального бюджету, а також із реального забезпечення видатків грошовими коштами у відповідності із затвердженими урядом Російської Федерації щомісячними лімітами фінансування.

На III стадії здійснюється оплата прийнятих бюджетоотримувачем в установленому порядку зобов'язань у межах доведеного ліміту фінансування. Оплата зобов'язань федерального бюджету щодо здійснення видатків проводиться на підставі документів, що подає отримувач коштів. Ці документи повинні бути оформлені в установленому порядку і

підтверджувати виконання бюджетних зобов'язань їх контрагентами.

Процедура касового виконання бюджету полягає у списанні бюджетних коштів із рахунку органу Федерального казначейства з відображенням цієї операції на особистому рахунку бюджетоотримувача. Таким чином, бюджетоотримувач втрачає можливість змінити напрямок фінансування, визначений федеральним бюджетом і вищими розпорядниками бюджетних асигнувань.

Розглянемо механізм діяльності казначейства Франції.

Державне казначейство Франції є системою органів влади і діє при

Міністерстві фінансів, промисловості і економіки. Воно має у своєму складі ряд відділень, які займаються різними видами діяльності і виконують фінансові операції за дорученням держави і місцевих органів влади.

Принципи побудови системи казначейства Франції регулюються бюджетним законодавством і залежать від її адміністративно-територіального поділу. Взаємовідносини між різними складовими казначейської системи визначаються рівнем розвитку демократичних засад у державі.

Державне казначейство Франції складається з Головного управління та його територіальних органів – управлінь на місцевому рівні. У масштабах департаменту операціями Державного казначейства керує Генеральне казначейське управління. У деяких департаментах є додаткова централізуюча ланка у вигляді Управління грошових надходжень.

На місцевому рівні базовою ланкою є казначейство. Його дії в сільській місцевості поширюються на кантон. Ця установа є багатофункціональною: вона забезпечує збирання податків, фінансове обслуговування підвідомчих йому громадських організацій, управління боргом та збирання заощаджень. Крім того, бухгалтер є місцевим агентом депозитно-ощадної каси і національної каси.

У містах відділення Державного казначейства головним чином займаються збиранням податків та штрафів або керують грошовими надходженнями і видатками місцевих органів влади. Відділення Державного казначейства працюють і за кордоном, де вони виконують фінансові операції, що стосуються діяльності Державного казначейства Франції.

Всього у Франції нараховується 4100 відділень Державного казначейства, загальна чисельність працюючих – понад 57000 чоловік, які підпорядковані завідуючому Управління обліку державних фінансових операцій.

На казначейство Франції покладається виконання наступних функцій:

- виробляє і впроваджує політику в галузі заощаджень і сприяє їх

спрямуванню на фінансування пріоритетних інвестицій та на підтримку експорту;

- сприяє визначенню основних напрямків державної політики щодо державних промислових чи фінансових підприємств, виступає в ролі держателя акцій (розгляд фінансового стану, операції з капіталом, придбання і продаж активів, участь у роботі правління та загальних зборів);

- виконує особливі функції щодо питань структурної перебудови підприємств, зокрема через Міжвідомчий комітет промислової реструктуризації, коли йдеться про підприємства, що переживають труднощі;

- виступає як один із учасників міжнародних економічних і фінансових відносин, що відбуваються за багатосторонніми схемами, а його діяльність відображає інтернаціоналізацію економіки, розбудову європейської спільноти і стає дедалі значущою;

- у співпраці з Банком Франції консультує міністра економіки з питань валютної політики, і готує матеріали для переговорів щодо впровадження економічного й валютного союзу, руху міжнародних грошових потоків;

- аналізує і веде портфелі міжнародних ризиків держави, бере участь у прийнятті рішень щодо надання державних гарантій за контрактами та інвестиціями, які французькі підприємства здійснюють за кордоном;

- представляє Францію в організаціях, які надають допомогу в розвитку, керує інструментами фінансової допомоги та веде контроль допомоги, що їх Франція надає країнам, що розвиваються, представляє Францію у відповідних організаціях;

- здійснює функції секретаря або головуючого у деяких міжвідомчих та міжнародних органах (Паризький клуб).

На місцевому рівні працівники відділень Державного казначейства керують фінансовими коштами місцевих органів влади: вони займаються збиранням грошових коштів, контролюють і оплачують видатки, ведуть бухгалтерський облік.

Розглянемо як функціонує Державне казначейство Великобританії, оскільки це одне з найстаріших відомств держави.

Казначейство — це політико-творчий департамент з декількома функціями, що поєднують його з громадськістю і промисловістю. Історично його головною функцією був контроль за видатками громадських фондів, але зараз одним із найважливіших завдань є управління економікою Великобританії таким чином, щоб досягти економічних цілей, поставлених міністрами і узгоджених із Парламентом.

Діяльність казначейства можна розділити на чотири сектори: громадські видатки, фінанси, економіка (народне господарство), до 1968 року і після 1981 року - державна громадська служба.

Традиційна функція казначейства - контроль за громадським грошовим фондом, тобто за видатками відомств/служб уряду. Жоден із департаментів (відомств) не може звернутися за фондами до Парламенту без попереднього узгодження з казначейством.

Фінансовий бік діяльності казначейства стосується фіскальної політики (спільно з Департаментом доходів і надходжень) і фінансових угод, ринків і установ настільки, наскільки це стосується урядової політики. Діяльність казначейства охоплює управління грошовим забезпеченням (грошова пропозиція), процентними ставками, обмінними курсами, урядовим боргом.

Сектор економіки (народного господарства) займається коротко - і середньостроковим прогнозуванням та аналізом.

Казначейство відповідає за справи у сфері трудових ресурсів,

заробітної плати та пенсійних виплат.

Державне казначейство є Міністерством фінансів Великобританії з надзвичайно широким функціями. Основними функціями казначейства є:

- розробка, складання і виконання державного бюджету;

- розробка та здійснення фіскальної політики держави;

- управління податковою системою;

- керівництво діяльністю Департаменту внутрішніх податків та Департаменту мита і акцизів;

- розробка податкового законодавства, спрощення та комп'ютеризація податкового законодавства;

- фінансово-економічне прогнозування;

- розробка монетарної політики держави, яку реалізовує Банк Англії;

- фінансові питання розвитку торгівлі, промисловості, фінансових закладів, реформування фінансового сектору економіки;

- продаж державних зобов'язань громадянам, компаніям та фінансовим закладам як усередині країни, так і за кордоном.

Державне казначейство Великобританії в рамках короткотермінового прогнозування тричі на рік проводить огляди провідних напрямів економіки (попит, виробництво, прибуток, витрати, споживання, інвестиції, зайнятість, безробіття, зростання грошей та інші), прогнозуючи ці показники на 18 місяців.

На основі цих прогнозів розробляється (визначається) політика в галузі валютних операцій, обмінних курсів, процентних ставок, державних позик, в галузі оподаткування, яка переглядається протягом перших трьох місяців кожного року й узгоджується з річним бюджетом навесні.

У рамках середньо термінового прогнозування розробляються прогнози на 3-4 роки. Ці прогнози забезпечують:

- політику добору, підготовки та призначення економістів для уряду;

- планування, аналіз та оцінку необхідності, якості та першочерговості програм державних витрат на основі методу "вигоди-збитки";

- питання діяльності та розвиток державних підприємств;

- аналітичний огляд загальних державних витрат;

питання державних закупівель.

Європейські держави на сьогоднішній день мають багато проблем по управлінню місцевими бюджетами та по їх казначейському обслуговуванню. Так на прикладі країн Центральної Європи - Польщі та Угорщини відсутній механізм управління фінансовими ресурсами у процесі поточного касового виконання місцевого бюджету. Це призводить до необхідності здійснення нераціональних запозичень для покриття касових розривів, що виникають, і втрат від невикористання тимчасових місцевих фінансових ресурсів.