Пределы государственного регулирования цен

 

Необходимость принятия Закона об основах ценовой политики.

К предмету ведения Российской Федерации согласно подп. "ж" ст. 71 Конституции РФ относятся "основы ценовой политики". Что такое основы ценовой политики, ни в Конституции РФ, ни в других нормативных правовых актах не разъясняется. С учетом слова "основы" это достаточно широкое понятие, охватывающее:

- виды продукции, работ и услуг, по которым осуществляется государственное регулирование ценообразования;

- критерии отнесения конкретных видов продукции, работ и услуг к видам, относительно которых осуществляется государственное регулирование ценообразования;

- принципы и механизм ценообразования применительно к регулируемым ценам;

- направления противодействия инфляции; обоснование планирования уровня инфляции на среднесрочный период (три-пять лет), краткосрочный период (предстоящий год) и текущий календарный год;

- меры по предупреждению необоснованного повышения нерегулируемых цен;

- требования, предъявляемые к установлению нерегулируемых цен;

- меры контроля за установлением и применением цен.

В Конституции РФ не указано, относятся ли какие-либо вопросы ценовой политики и ценообразования к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Неясно также, какие вопросы ценовой политики и ценообразования относятся к ведению субъектов РФ. Согласно ст. 73 Конституции РФ "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Значит ли это, что к ведению Российской Федерации относится лишь установление "основ ценовой политики", а собственно регулирование ценообразования, включая установление твердых регулируемых (фиксированных) цен и механизма определения косвенно регулируемых цен, относится к ведению субъектов РФ? Очевидно, нет, иначе подрывались бы закрепленные в Конституции РФ (п. 1 ст. 8) принципы единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории всей страны. Представляется, что не только основы ценовой политики, но и основные вопросы регулирования ценообразования должны находиться в ведении Российской Федерации, а часть вопросов, касающихся установления цен в розничной торговле, на розничных рынках, в сфере коммунальных услуг и бытового обслуживания населения, должны находиться в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Соответствующие коррективы необходимо внести в ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Необходимо также принять Федеральный закон "Об основах ценовой политики", поскольку в настоящее время единый федеральный закон о ценах отсутствует, и это явный пробел в системе действующего законодательства об экономике и экономическом регулировании. Уже упоминавшийся выше Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" определил магистральное направление государственной ценовой политики, подтвердив необходимость дальнейшей либерализации цен и осуществления государственного регулирования цен в основном только на продукцию естественных монополий. Но данный Указ не затрагивает остальные важнейшие вопросы ценовой политики государства. Поэтому специальный Федеральный закон "Об основах ценовой политики" весьма важен.

События осени 2007 г., когда произошел резкий виток цен и выяснилось, что в распоряжении государства нет необходимых правовых рычагов для сдерживания инфляции, чрезвычайно обострили актуальность проблемы состояния законодательства о ценах. Это поняли и депутаты Государственной Думы. По инициативе Комитета Госдумы РФ по экономической политике 4 октября 2007 г. были проведены парламентские слушания на тему "Основные направления совершенствования законодательного регулирования ценовой и тарифной политики в Российской Федерации"; участники слушаний приняли решение обратиться к Правительству РФ с рекомендациями о разработке законопроекта об основах ценовой политики для создания "комплексной системы влияния государства на ценообразование"*(475). Эти рекомендации следует поддержать.

Действующее законодательство о ценообразовании опирается на либеральную концепцию регулирования рынка, которая закреплена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)". Косвенное отражение концепция либерализации цен получила и в ГК РФ, в ст. 424 "Цена".

Поскольку ст. 424 ГК РФ находится в гл. 27 "Понятие и условия договора", постольку положения ст. 424 должны были бы регулировать договорные условия о цене. И в ст. 424 действительно содержатся важные правила о цене как условии договора (они буду рассмотрены далее). Но, кроме того, в абз. 2 п. 1 ст. 424 ГК РФ сказано: "В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами". Из этого положения вытекает, что по общему правилу в товарно-денежных отношениях применяются нерегулируемые цены, а регулируемые цены ("устанавливаемые или регулируемые" уполномоченными государственными органами) подлежат применению только тогда, когда это предусмотрено законом (в данном контексте - действующим законодательством, т.е. не только законом, но и подзаконными нормативными правовыми актами). Это исходное положение, которое должно иметь значение базового принципа для законодательства о ценах, в том числе и для закона "Об основах ценовой политики", если этот закон все же будет разработан.

Действующие нормативные правовые акты по вопросам ценообразования не образуют единой структурированной системы; они разрозненны и не связаны между собой по предмету регулирования. Причем в ряде отраслей экономики эти отношения регулируются актами, принятыми в форме федеральных законов, в других - постановлениями Правительства РФ и даже ведомственными нормативными правовыми актами. Основное внимание, как это и предписано Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", уделяется регулированию цен (тарифов) на продукцию и услуги естественных монополий.

Предметом регулирования является порядок установления тарифов на электрическую и тепловую энергию и тарифов на услуги по передаче электрической энергии. Так, например, в качестве базы для расчета тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети в переходный период реформирования электроэнергетики используются объем отпуска электрической энергии потребителям и величина присоединенной (заявленной) мощности потребителей*(476).

По мере того как будут осуществляться реформа электроэнергетики и реорганизация РАО "ЕЭС России", сформируется оптовый рынок электрической и тепловой энергии, и сфера государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию сократится - государственные цены (тарифы) уступят место нерегулируемым ценам (тарифам). Пока еще действуют Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"*(477) и Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109*(478). В этих актах закреплен механизм установления предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, который конкретизирован в постановлении Правительства РФ от 22 августа 2003 г. N 516 "О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию"*(479). Установленные предельные размеры тарифов ежегодно конкретизируются путем индексации для организаций, отпускающих электрическую и тепловую энергию в различных регионах.

Действие Закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" ограничивается во времени сроком вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(480). В Законе "Об электроэнергетике" заложены механизмы формирования нерегулируемых тарифов на оптовом рынке (п. 2 ст. 32) и розничном рынке (ст. 40) электроэнергии. Согласно п. 1 ст. 47 Закона названные нормы вступают в силу одновременно с вступлением в силу Правил оптового рынка электроэнергии, утверждаемых Правительством РФ*(481), что по существу означает завершение переходного периода реформирования электроэнергетики и начало функционирования свободного рынка электрической и тепловой энергии.

В течение переходного периода осуществляется постепенная замена регулируемых цен на электроэнергию нерегулируемыми ценами. Это происходит поэтапно в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2007 г. N 205 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу определения объемов продажи электрической энергии по свободным (нерегулируемым) ценам"*(482). Так, если на 2007 г. доля электроэнергии, реализуемая на оптовом рынке по регулируемым тарифам, составляет 90-95% общего производства (потребления) электроэнергии, то к 2011 г. она составит от 15 до 20%. Два раза в год - с 1 января и с 1 июля - будут вводиться новые скорректированные объемы продаж электроэнергии. Переход к реализации электроэнергии по нерегулируемым ценам в полном объеме производства и потребления электроэнергии должен завершиться к 1 января 2011 г.*(483)

С учетом важного значения этого вопроса для населения предметом государственного регулирования являются тарифы на коммунальные услуги организаций, обслуживающих жилые и нежилые здания, строения, постройки. Порядок установления этих тарифов предусмотрен Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"*(484). В развитие названного Закона постановлением Правительства РФ утверждаются Федеральные стандарты предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц и стоимости капитального ремонта жилого помещения на 1 кв. м общей площади в месяц по субъектам РФ на предстоящий год (предельные индексы тарифов)*(485). В границах предельного размера тарифов субъекты РФ вправе устанавливать конкретные размеры тарифов на коммунальные услуги на календарный год. Положения Закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ в части установления и применения предельных индексов действуют до 1 января 2009 г.*(486)

В настоящее время государственному регулированию подвергаются также:

- цены на газ и тарифы на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации*(487);

- тарифы на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи*(488);

- цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования; к таковым, согласно ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи", относятся организации-операторы, которые вместе с аффилированными лицами обладают в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем 25% монтированной емкости либо имеют возможности осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика*(489);

- тарифы на услуги по перевозкам грузов железнодорожным транспортом, в том числе так называемые исключительные тарифы, устанавливаемые для отдельных маршрутов и для отдельных товарных поездов*(490);

- цены на лекарственные средства*(491); отпускные цены изготовителей на лекарственные средства, отнесенные к числу важнейших и необходимых, подлежат государственной регистрации в Минздравсоц-развития РФ.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)"*(492) утверждены:

- перечень товаров и услуг, цены (тарифы) на которые регулируются Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти;

- перечень товаров и услуг, цены (тарифы) на которые регулируются органами исполнительной власти субъектов РФ;

- перечень товаров и услуг, по которым субъекты РФ вправе вводить регулирование цен путем установления тарифов и надбавок*(493). Например, предельные размеры торговых надбавок к отпускным ценам изготовителей продуктов детского питания, которые устанавливаются органами субъектов РФ, не превышают, как правило, 20%.

В субъектах РФ принимаются нормативные правовые акты по вопросам ценообразования по тем видам цен, тарифов и сборов, регулирование которых относится к их компетенции. Например, в Москве действует Закон г. Москвы от 28 января 2004 г. N 5 "О государственном контроле за соблюдением порядка ценообразования и применения регулируемых цен"*(494); в Санкт-Петербурге - Закон г. Санкт-Петербурга от 20 ноября 2006 г. N 553-87 "Об упорядочении государственного регулирования тарифов (цен)"*(495).

В практике встречаются случаи оспаривания организациями нормативных правовых актов региональных и муниципальных органов власти, устанавливающих тарифы на услуги, оказываемые этими организациями. В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (ФАС СЗО), - постановление ФАС СЗО от 9 августа 2007 г. по делу N А26-9376/2006: ООО "Кобио" оспаривало постановление администрации Питкярантского муниципального района Республики Карелия от 30 ноября 2006 г. N 978 "О тарифе на услуги систем водоотведения ООО "Кобио". По мнению заявителя, установленный тариф нарушает его право на получение выручки от реализации потребителям услуг в объеме, обеспечивающем полное возмещение его затрат, и тем самым противоречит Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Суд первой инстанции с учетом заключения судебно-экономической экспертизы признал тариф обоснованным и отказал в удовлетворении заявления; постановлением суда кассационной инстанции решение оставлено без изменения*(496). При изучении содержания данного постановления обращает на себя внимание следующее: суды сослались на то, что экспертная группа Региональной энергетической комиссии Республики Карелия (РЭК) рекомендовала установить тариф в размере 2 руб. 04 коп. за 1 куб. м, а оспариваемым актом тариф был установлен даже выше - в размере 2 руб. 11 коп. за 1 куб. м. Однако суд не сопоставил этот размер с тарифом, который был установлен на предыдущий год, и не отразил в решении то немаловажное обстоятельство, покрывает ли установленный тариф затраты заявителя - ООО "Кобио" - по водоотведению; эти обстоятельства не отражены и в постановлении суда кассационной инстанции.

В Новосибирской области было возбуждено уголовное дело по факту превышения должностных полномочий заместителем губернатора области, который дважды - в 2005 и 2006 гг. - утверждал индексы расчета тарифов на оплату гражданами коммунальных услуг, применение которых привело к увеличению платы за коммунальные услуги в области более чем на 20%, что явилось нарушением положений Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"*(497).

Компетенция органов исполнительной власти в сфере ценообразования. Как мы видим, наиболее широкой компетенцией в области ценообразования обладает Правительство РФ. За исключением электрической и тепловой энергии и коммунальных услуг, тарифы на которые регулируются на основе соответствующих федеральных законов, ценообразование в других отраслях экономики, подвергающееся государственному регулированию, осуществляется на основе постановлений Правительства РФ. Непосредственная работа по ценообразованию: подготовка экономического обоснования, разработка расчетных методик, определение размеров поправочных коэффициентов (индексация) к действующим ценам и тарифам, а также контроль за применением цен и тарифов - всегда велась специализированными органами исполнительной власти, создаваемыми на федеральном и региональном уровнях. Ранее это был Государственный комитет цен, затем Энергетические комиссии. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. N 414 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная энергетическая комиссия была преобразована в Федеральную службу по тарифам (ФСТ)*(498).

ФСТ является федеральным органом исполнительной власти, находящимся непосредственно в ведении Правительства РФ. Так и должно быть, поскольку ответственность за ценовую политику несет само Правительство РФ, а не отдельные ведомства - Минфин или Минэкономразвития. Компетенция ФСТ России закреплена в Положении о Федеральной службе по тарифам, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам"*(499). Полномочия ФСТ России - это общий контроль за правильностью установления и применения регулируемых цен. Компетенция ФСТ России не распространяется на регулирование ценообразования в тех областях, которые относятся к полномочиям Правительства РФ или иных органов. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" уточнена компетенция федеральных государственных органов и органов субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов: в частности, тарифы на услуги по передаче тепловой энергии теперь устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ*(500).

Поскольку по общему правилу повышение государственных цен и тарифов может производиться не чаще чем по прошествии одного года, уполномоченные органы обычно принимают решения о повышении цен и тарифов либо в конце предшествующего, либо в начале наступившего года. Так, в начале 2007 г. Городской комитет по тарифам Правительства Санкт-Петербурга объявил, что в 2007 г. в Санкт-Петербурге электроэнергия подорожает на 16,61%, а в среднем тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства, тепло, воду, городской транспорт повысятся в 2007 г. по сравнению с 2006 г. на 15%*(501). Согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 20 ноября 2006 г. N 553-87 "Об упорядочении государственного регулирования тарифов (цен)" вновь устанавливаемые цены (тарифы), надбавки к ним, отнесенные к компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга, начинают действовать по общему правилу не ранее чем через месяц после официального опубликования акта соответствующего органа об установлении этих цен (тарифов) или надбавок к ним.