Понятие конкуренции и методы ее защиты

 

Антимонопольное регулирование во всех странах осуществляется посредством специального законодательства*(404). При этом выделяют две системы антимонопольного регулирования: американскую и европейскую*(405).

Американская система антимонопольного регулирования строится на принципе запрещения монополии, который означает, что предусмотренные законом акты монопольной деятельности считаются незаконными как таковые, независимо от оценки степени их воздействия на конкуренцию. Этот принцип закреплен антимонопольным законодательством США, Канады, Аргентины и ряда других стран. В то же время законодательством указанных стран нередко предусматриваются исключения из принципа запрещения монополии, когда те или иные акты монополизма признаются противоправными на основе "разумных правил" оценки, т.е. с учетом степени их воздействия на конкурентную среду.

Примером для принятия антимонопольного законодательства другими странами послужили первые антитрестовские законы США. Закон Шермана (Sherman Act) 1890 г. запрещал деятельность, направленную на монополизацию рынка, и предусматривал наказания за соответствующие нарушения. Этот закон не охватывал ряд отраслей экономики, поэтому были приняты еще два закона: Закон Клейтона (Clayton Act) 1914 г. и Закон о Федеральной торговой комиссии (Federal Trade Commission Act) 1914 г.

Источником права в США выступают также судебные прецеденты. Разрешая дела, суды нередко формулируют принципы и доктрины в области антимонопольного регулирования, например принцип разумности, в соответствии с которым во всех сомнительных случаях оцениваются плюсы и минусы и принимается решение о роспуске компании либо о запрете тех или иных ее действий только тогда, когда вред от их конкуренции превышает выгоды, получаемые обществом от этой деятельности. Таким образом был смягчен запрет монополизации рынка, предусмотренный Законом Шермана; фактически введено правило о допустимости монополии компаний при условии недопустимости злоупотребления ими своим доминирующим положением на рынке*(406).

Антитрестовское регулирование в США возложено на Министерство юстиции и Федеральную торговую комиссию, которые издают нормативные руководства, принимают решения (приказы) по конкретным делам, приобретающие характер административных прецедентов. Особенностью является также то, что до 80% антитрестовских расследований в США заканчивается мировыми соглашениями между ответчиком и антимонопольным органом, которые после проверки их законности подлежат утверждению федеральным окружным судом.

Европейская система антимонопольного регулирования строится на принципе регулирования и контроля монополистической деятельности. Это означает, что осуществление монополистической деятельности допускается постольку, поскольку это не нарушает свободу конкуренции. В таких случаях каждый акт монополизма подлежит оценке с точки зрения степени его воздействия на конкуренцию. Для этого создается специальная система антимонопольных органов и предусматривается механизм контроля монополистической деятельности. При установлении факта или угрозы нарушения конкуренции монополистическая деятельность признается незаконной. Однако и законодательством европейских стран предусмотрены исключения из рассматриваемого принципа, т.е. запреты определенной монополистической деятельности.

Наиболее ярко европейская система антимонопольного регулирования проявляется во Франции, где вследствие сильного вмешательства государства в экономику конкуренция долгое время была развита недостаточно. Положение изменилось после издания Ордонанса 1986 г., который положил начало дерегулированию экономики, свободе ценообразования и развитию рынка как главного регулятора экономических отношений. Был создан специальный антимонопольный орган - Конкурентный совет, решения которого могут быть обжалованы в Парижский апелляционный суд. В настоящее время конкурентные отношения во Франции регулируются нормами книги 4 ФТК 2000 г. "О свободе ценообразования и конкуренции". Кодекс не запрещает монополии, но устанавливает контроль над формами концентрации капитала в определенных законом случаях.

В других странах также наблюдается определенная система антимонопольного регулирования, допускающая некоторые исключения в пользу другого подхода. Так, в Японии после Второй мировой войны под влиянием американского законодательства был принят Закон Японии N 54 о запрете частной монополии и поддержании честной торговли 1947 г. Этим Законом была создана Комиссия честной торговли, которая наделена полномочиями по принятию нормативных актов, регулирующих антимонопольную торговую практику, осуществлению антимонопольного контроля, рассмотрению жалоб о нарушении антимонопольного законодательства, изданию приказов о прекращении нарушений, разделении бизнеса и др. Приказы комиссии могут быть обжалованы в суд.

В Германии был принят Закон против ограничения конкуренции (Картельный закон - Kartellgesetz) 1957 г., который запрещает антиконкурентные соглашения между участниками рынка, злоупотребление доминирующим положением и другие виды монополистической деятельности. Полномочия по антимонопольному регулированию и контролю возложены на Федеральное картельное ведомство. При Министерстве экономики создан также совещательный орган - Монопольная комиссия, анализирующая тенденции концентрации предпринимательской деятельности и результаты контроля за монополистами.

В Великобритании защита конкуренции издавна осуществляется судами в соответствии с общим (прецедентным) правом. Однако после Второй мировой войны были приняты также Законы в этой области: Закон о честной торговле (Fair Trading Act) 1973 г. и Закон о конкуренции (Competition Act) 1998 г. Полномочия в области антимонопольного регулирования и контроля определенным образом распределены между государственным секретарем (министром) торговли и промышленности, Комиссией по конкуренции (совещательный орган при государственном секретаре), главным директором управления честной торговли и административным Судом ограничительной практики.

В Европейском Союзе нормы о защите конкуренции содержатся в основополагающем акте - Римском договоре об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 г.*(407), в котором установлен запрет антиконкурентных соглашений, злоупотребления доминирующим положением, демпинговых цен, субсидирования государственных предприятий. Антимонопольные нормы содержатся также в актах Совета и Комиссии ЕС - регламентах (постановлениях), директивах, решениях (прецедентах). Источником антимонопольного регулирования являются также решения судов ЕС. Антимонопольный контроль осуществляется Комиссией ЕС, которая получает уведомления о монополистических действиях и соглашениях, проводит проверки и рассматривает дела о правонарушениях, применяет санкции к правонарушителям.

Российским законодательством в основном воспринят опыт европейской системы антимонопольного регулирования, который выражается в принципе регулирования (ограничения) и контроля монополистической деятельности. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(408) регулирует отношения, связанные с защитой конкуренции, как на товарных рынках, так и на рынке финансовых услуг: рынке банковских услуг, рынке страховых услуг, рынке ценных бумаг. Закон учитывает специфику российской экономики, в нем наряду с ограничением монополизма хозяйствующих субъектов (предпринимателей) предусмотрены меры к пресечению государственного монополизма - антиконкурентных актов и действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

В Законе о конкуренции закреплен определенный понятийный аппарат (ст. 4). Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность в одностороннем порядке (монопольно) воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Иначе говоря, конкуренция - это:

а) объективно необходимый регулирующий фактор рыночной экономики, основанной на свободе предпринимательства;

б) антипод монополизма в экономике, который стремится подавить конкуренцию.

Если монополистическая деятельность не ограничивается законом, то это ведет к сворачиванию конкуренции, свободы предпринимательства и рыночной экономики в целом. Таким образом, обеспечение конкуренции является важнейшим условием развития рыночной экономики.

В экономической теории различают совершенную и несовершенную (монополистическую, олигополистическую) конкуренцию*(409). Это имеет и практическое значение для тех систем антимонопольного регулирования, которые основаны на принципе регулирования и контроля монополистической деятельности. Совершенная конкуренция выражается в том, что рыночная ситуация характеризуется большим количеством мелких фирм, однородностью продукции, свободой входа на рынок и выхода из него и равным доступом к экономической информации. Совершенная конкуренция не допускает диктата цен - здесь в наибольшей степени проявляются стимулы к ограничению роста или даже снижению цен, повышению качества продукции, использованию достижений технического прогресса. Несовершенная конкуренция характеризуется прямо противоположными чертами - она осуществляется в условиях монополизации рынка определенного товара (единственный продавец или группа продавцов, нет близких заменителей товара, существование барьеров для выхода на рынок данного товара и т.п.).

Уточняются понятия товара и товарного рынка. Товаром признаются не только те объекты гражданских прав, которые выражены в вещественной форме, но и работы, и услуги, включая финансовые услуги. Понятие товарного рынка стало охватывать не только территорию России, но и определять состояние конкуренции на товарном рынке с учетом наличия на нем товаров иностранного производства.

В Законе о конкуренции не определено родовое понятие группы лиц (совокупности хозяйствующих субъектов, действующих на определенном рынке в едином экономическом интересе), как это сделано в законодательстве о конкуренции ЕС и США. Вместо этого Закон о конкуренции содержит исчерпывающий перечень группы лиц (ст. 9).

Особым видом антиконкурентного поведения признается координация деятельности хозяйствующих субъектов, под которой понимается согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов. Однако не являются координацией экономической деятельности осуществляемые в соответствии с федеральными законами действия саморегулируемой организации по установлению для своих членов условий доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка.

Формой негативного влияния на конкуренцию признаются согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию, т.е. такие действия, которые удовлетворяют совокупности определенных Законом о конкуренции условий (ст. 8). К согласованным действиям не относятся действия по соглашению, выраженному в письменной или устной форме. Такой подход соответствует мировым стандартам.

Так, Римский договор и сложившаяся судебная практика в ЕС рассматривают согласованные действия, ограничивающие конкуренцию, в качестве самостоятельного правонарушения, отличного от ограничивающих конкуренцию соглашений. Понятие согласованных действий определено в решении Европейского суда справедливости по делу ICI v. Commission (1972) (ECR 619, (1972) CMLR 557, paras. 64 and 65) как "координация между предприятиями, не достигшая стадии соглашения в явном виде, которая осознанно замещает практическое взаимодействие между ними с риском для конкуренции".

Существенно модифицировано понятие доминирующего положения хозяйствующего субъекта, под которым понимается исключительное положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынке определенного товара, дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения данного товара или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам, когда доля этого субъекта на рынке определенного товара составляет 50% и более, за исключением тех случаев, когда субъект докажет, что превышение указанной величины не создает доминирующего положения.

Доминирующим также признается положение субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 50%, если это установлено антимонопольным органом. Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Признается доминирующим также положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъектов, если совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов превышает 50% или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов превышает 70% на рынке определенного товара. Это правило не применяется, если доля хотя бы одного из указанных субъектов менее чем 8%, если доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов не затруднен либо товар может быть заменен другим товаром при потреблении (взаимозаменяемые товары).

Доминирующим признается положение субъектов естественных монополий.

Условия признания доминирующим положения финансовых организаций устанавливаются Правительством РФ, а кредитных организаций - Правительством РФ по согласованию с Банком России*(410).

Предусмотренный российским законодательством порог в размере 50% доли рынка как признак доминирования соответствует практике большинства стран: в Германии - не менее 1/3 доли рынка, в Великобритании - не менее доли 1/4 рынка; в других странах доля рынка определяется не законодательством, а судебной практикой исходя из сравнительных оценок: в США - не менее 60%, в ЕС доля продаж монополиста в два раза больше, чем доля следующего за ним его конкурента. Нижний порог доминирования хозяйствующего субъекта законодательство о защите конкуренции Евросоюза и США не содержит.

Закон о конкуренции определяет понятия монопольно высокой цены и монопольно низкой цены товара (ст. 6, 7). При этом используются два равноправных метода обоснования антимонопольным органом наличия монопольно высокой (низкой) цены: а) метод, основанный на сравнении цены, устанавливаемой занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, и цены такого товара на сопоставимых рынках с учетом сопоставимости иных условий обращения товара; б) метод, базирующийся на сравнении цены товара, установленной занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, и экономически оправданных расходов на производство и реализацию товара с учетом разумной прибыли такого хозяйствующего субъекта. Такой подход определения обоснованности цены соответствует международным стандартам.

Антимонопольное законодательство не ограничивается Законом о конкуренции. Оно представлено также другими законами и подзаконными актами: Конституцией РФ, ГК РФ, Федеральными законами от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе"*(411), от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях"*(412), от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(413), от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"*(414), от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ "О банках и банковской деятельности" (ст. 32)*(415), от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ "Об организации страхового дела в Российской Федерации"*(416) и рядом других*(417).

Так, Конституцией РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8). Свобода предпринимательства сочетается с конституционным запретом монополизации и осуществления недобросовестной конкуренции при ее осуществлении (ч. 2 ст. 34).

Гражданский кодекс РФ устанавливает необходимые ограничения свободы граждан и юридических лиц по своему усмотрению осуществлять принадлежащие им гражданские права: в частности, не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст. 9, 10). Антимонопольные нормы содержатся и в других статьях ГК РФ (например, п. 2, 3 ст. 57, п. 3 ст. 106, п. 1 ст. 1033).

Законом об АО установлены правила защиты конкуренции: акционерное общество не может иметь в качестве единственного учредителя (акционера) другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица, если иное не установлено федеральным законом (п. 2 ст. 10); общество, которое приобрело более 20% голосующих акций акционерного общества, должно немедленно опубликовать сведения об этом в порядке, определяемом Федеральной службой по финансовым рынкам России и Федеральной антимонопольной службой России (п. 4 ст. 6).

Законом о рынке ценных бумаг установлено разделение видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (раздел 2): в частности, не допускается совмещение деятельности по ведению реестра с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Ограничения на совмещение видов деятельности и операций с ценными бумагами устанавливаются ФСФР России (ст. 10 Закона). Закон содержит требования по раскрытию информации о выпуске и обращении ценных бумаг (ст. 23, 30). Ряд норм Закона направлен на пресечение недобросовестной рекламы (ст. 34-37, п. 7 ст. 51).

С учетом воспринятой европейской системы антимонопольного регулирования, основанной на принципе регулирования и контроля монополистической деятельности, в России создана специальная система административных органов, осуществляющих антимонопольное регулирование и контроль: Федеральная антимонопольная служба (ФАС России)*(418), Федеральная служба по тарифам (ФСТ России)*(419) и некоторые другие. ФАС России и ФСТ России находятся непосредственно в ведении Правительства РФ.

ФАС России осуществляет функции и полномочия по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции, деятельности субъектов естественных монополий (в части полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части полномочий антимонопольного органа) (ст. 22-23 Закона о конкуренции). В частности, ФАС России вправе выдавать обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, принимать решения о наложении штрафа, обращаться в суд или арбитражный суд с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства.

ФСТ России осуществляет функции и полномочия по принятию нормативных правовых актов в сфере регулирования естественных монополий; ведет реестры субъектов естественных монополий; определяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

За нарушение правил конкуренции предусмотрена гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность.

Гражданско-правовая ответственность выражается в возмещении хозяйствующему субъекту убытков, причиненных монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией.

Административная ответственность хозяйствующих субъектов и их должностных лиц за нарушения антимонопольного законодательства выражается в наложении на них штрафа (ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 19.8 КоАП РФ).

Уголовная ответственность предусмотрена за монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен (ст. 178 УК РФ).

Закон о конкуренции устанавливает правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, являющиеся по существу правилами административного производства (ст. 39-52). Для рассмотрения конкретного дела антимонопольный орган создает комиссию. В процессе рассмотрения дела комиссия принимает определенные акты (определения, решения, предписания)*(420). По результатам рассмотрения дела на основании решения по делу комиссия выдает ответчику предписание.

Следует подчеркнуть, что деятельность антимонопольных органов поставлена под контроль судебных органов. Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания в суд или арбитражный суд. Обращение в суд приостанавливает исполнение решения (предписания) на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления соответствующего судебного акта в законную силу (ст. 52 Закона о конкуренции).

В соответствии с Законом о конкуренции защита конкуренции достигается: а) запретами на осуществление монополистической деятельности; б) государственным контролем экономической концентрации.