Становление и развитие законодательства о социальном обеспечении

Социальное обеспечение как определенная форма жизнеобеспечения людей имеет конкретные исторические типы, поскольку оно осуществляется в рамках той или иной общественно-экономической формации[139].

Содержание престарелых и нетрудоспособных при первобытном строе осуществлялось в силу обычая. В рабовладельческом обществе для рабов не существовало каких-либо форм обеспечения старости либо нетрудоспособности. Для свободного населения с появлением профессиональной деятельности возникают такие формы обеспечения как пенсии. Так, в Древней Греции для ветеранов воинской службы были введены пенсии, а в Древнем Риме служба вознаграждалась предоставлением земельного надела.

Феодальный период характеризуется использованием натурального хозяйства. В работе, выполняемой в ремесленной мастерской либо крестьянском хозяйстве, принимают участие все члены семьи. Старики и нетрудоспособные имели право на равное участие в потреблении продуктов, произведенных семейным хозяйством.

С возникновением купеческих гильдий и ремесленных цехов организуется взаимопомощь среди этой категории лиц в связи с болезнью, увечьем.

Для лиц, не имеющих хозяйства и лишенных возможности работать, создаются такие формы их социальной поддержки как благотворительность и санкционированное нищенство.

Представителям господствующего класса милостью монарха жаловались государственные пенсии. Основными категориями государственных пенсионеров были крупные сановники, епископы, принцы, маршалы, префекты и другие представители господствующего класса, имеющие заслуги перед монархом. Таким образом, пенсия в тот период имела характер награды, а не вида обеспечения нетрудоспособных.

С зарождением капиталистического производства появилось материальное обеспечение нетрудоспособных, организуемое государством. Вначале создаются общества взаимопомощи в виде касс, средства которых образовались из взносов работников и работодателей. Право собственности на средства кассы и ее управление были монополией работодателя. Средства этих касс расходовались на обеспечение рабочих в случае их болезни, инвалидности и членов их семей при потере кормильца.

Пенсии из касс составляли одну двадцатую часть заработка. Государственные пенсии назначались военным и чиновникам.

Во второй половине XIX века в ряде государств (в Германии в 1871 г.) были приняты законы об ответственности предпринимателей за несчастные случаи на фабриках. Однако эти законы не являлись законами о социальном обеспечении, так как они закрепляли принципы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный здоровью работника.

Лишь в конце XIX века социальное обеспечение наемных работников начинает осуществляться на правовой основе. В качестве способа его организации вводится государственное социальное страхование наемных работников. Первые законы об обязательном государственном страховании были приняты в Германии в период правления Бисмарка: 15 июня 1883 г. Рейхстаг принял закон об обязательном государственном страховании на случай болезни; в июле 1884 г. – закон о страховании от несчастных случаев; в июле 1889 г. – закон об обязательном страховании по инвалидности по старости.

Вслед за Германией были приняты законы об обязательном социальном страховании и в других странах. Так, в Англии в 1911-1913 г. г. было введено страхование по болезни и инвалидности. В 1911 г. во Франции был введен в действие закон о страховании по старости, в Швеции обязательное социальное страхование по старости и инвалидности было введено в 1913-1915 г. г.

Впервые страхование по безработице было введено в Англии в 1911 году.

В России в 1901 г. были утверждены Временные правила о пенсиях рабочих казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность. В 1903 г. был принят закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. В 1912 г. принимаются законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев». Несмотря на то, что закон «О страховании от несчастных случаев» строился на принципах гражданско-правовой ответственности за ущерб, вызванный снижением либо утратой трудоспособности, в нем предусматривались индивидуальная ответственность нанимателя за причиненный ущерб, а также ответственность в порядке страхования.

В 1913 г. разрабатывается Устав о промышленном труде, который вошел в новое издание второй части XI тома Свода законов. Устав содержал четыре раздела. Четвертый раздел, трактовавший виды обеспечения рабочих и служащих в промышленных предприятиях, включал 13 глав. Первые семь глав содержали нормы, определяющие общие вопросы страхования наемных работников. В главе 7 говорилось о вознаграждении рабочих и служащих, потерпевших вследствие несчастных случаев, а также членов их семейств в фабрично-заводских, горных и горнозаводских предприятиях. Остальные главы включали в себя правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих казенных предприятий отдельных ведомств.[140]

Становлению государственного социального страхования в некоторых государствах предшествовало частное либо добровольное страхование. Его сфера действия, как правило, ограничивалась пределами предприятия. Со временем частное страхование превратилось в дополнительные системы социального страхования на рынке труда, названные производственным страхованием (в ФРГ), системой частного пенсионного обеспечения (а Англии), системой дополнительных профессиональных пенсий (во Франции). Эти системы предусматривали дополнительное пенсионное обеспечение, оплату медицинской помощи, различные виды пособий. Условия, определяющие право на эти виды обеспечения предусматривались в коллективном договоре предприятия. Постепенно производственное страхование стало осуществляться на отраслевом уровне, а в некоторых странах (Швеция, США, Франция) и на национальном. Так, во Франции национальный коллективный договор, заключенный в 1961 г., «объединил в единый национальный режим все отраслевые системы дополнительных пенсий».[141]

Как правило, формы систем производственного страхования образовывались из взносов предпринимателей и работников. Иногда формирование таких систем принимали на себя монополии, что давало им материальную выгоду: средства производственного страхования не облагались налогами, поскольку рассматривались государством как издержки производства, и могли использоваться для инвестиций, покупки акций частных компаний и правительственных ценных бумаг с целью получения от этих операций прибыли.[142]

Наряду с государственным и производственным социальным страхованием наемных работников в странах с рыночной экономикой начинают формироваться национальные системы социального обеспечения, которые гарантируют социальную помощь каждому нуждающемуся гражданину государства независимо от факта уплаты им страховых взносов.

Почти до конца XIX века государством поощрялись самообеспечение и взаимопомощь.

После Октябрьской революции 1917 г. в числе первых актов советской власти было правительственное сообщение «О социальном страховании».[143] В нем предусматривалось, что Рабочее и крестьянское правительство приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе следующих страховых принципов: 1) страхование всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях.

31 октября 1918 г. было принято Положение о социальном обеспечении трудящихся.[144] В нем устанавливалось, что обеспечению подлежат все без исключения лица, источником существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого и это обеспечение предоставляется во всех случаях нетрудоспособности. За период с 1917 по 1922 г. г. было принято около 100 декретов регулирующих социальное обеспечение трудящихся[145].

Вместе с тем, как отмечает М. О. Буянова[146], наряду с позитивными демократическими мерами советского правительства в его действиях присутствовал и революционный романтизм и откровенный популизм, стремление обеспечить широкую социальную базу большевистской партии, что и привело к созданию правовых актов, касавшихся страхования, с одной стороны – опередивших свое время, а с другой – не обеспеченных реальными финансовыми и материальными возможностями государства.

Для проведения работы по материальному обеспечению нетрудоспособных граждан при Народном комиссариате государственного призрения создается Совет социального обеспечения. 26(14) апреля 1918 г. Народный комиссариат государственного призрения переименовывается в Народный комиссариат социального обеспечения. В Белорусской ССР Народный комиссариат социального обеспечения был образован в 1919 году.

В связи с началом вооруженной интервенции против Советского государства была разработана программа обороны страны, все подчинившая этой задаче. В период Гражданской войны меняется и законодательство о социальном обеспечении. Оно стало избирательным, распространялось только на слабо защищенные слои населения, а также на пострадавших от войны и стихийных бедствий.

С переходом к новой экономической политике социальное обеспечение рабочих и служащих было заменено социальным страхованием. Застрахованные освобождались от уплаты страховых взносов, а владельцы предприятий, учреждений и хозяйств уплачивали их в размере 21–28% от выплачиваемой общей суммы заработной платы. Крестьяне-участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени обеспечивались в порядке государственного социального обеспечения, а те, которые не относились к этой категории, обеспечивались за счет средств, образуемых в порядке крестьянской взаимопомощи.

В июле 1921 года в Минске на совещании органов социального обеспечения БССР была выдвинута задача организации крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. В БССР эти крестьянские комитеты были созданы почти при каждом сельском совете, и на учете у них стояло около 1,5 млн. человек. Как отмечает Н. Н. Шавловская[147], деятельность этих комитетов строилась на «добровольно-принудительном» самообложении крестьян.

В связи с массовой коллективизацией сельского хозяйства были изменены и формы оказания материальной помощи нетрудоспособным крестьянам. Создаются колхозные кассы взаимопомощи.

Особое внимание Советское государство уделяло социальному обеспечению военнослужащих. 19 марта 1926 г. принимается «Положение о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава Рабоче-Крестьянской Красной Армии»[148], а 31 декабря 1926 г. – постановление ЦИК и СНК СССР «Об обеспечении семей граждан, призванных на действительную службу в кадровом составе частей Рабоче-Крестьянской Красной Армии»[149].

Конец 20-х и начало 30-х годов ХХ века в БССР характеризуются развитием пенсионного обеспечения по возрасту отдельных категорий трудящихся. В 1924 году вводится пенсионное обеспечение преподавателей высших учебных учреждений, в 1928 году – рабочих текстильной промышленности, в 1930 году – рабочих полиграфической, химической, табачной, стекольной и фарфоровой промышленности. Наряду с пенсиями по возрасту вводились пенсии за выслугу лет работникам культурно-просветительских учреждений, расположенных в сельской местности, а также научным работникам.

Конституция СССР 1936 года закрепила право всех граждан на социальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности. Это право гарантировалось развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов. Аналогичные нормы содержались в Конституции Белорусской ССР, принятой 19 февраля 1937 г.

В годы Второй мировой войны особое внимание уделялось организации социального обеспечения военнослужащих, их семей и детей, оставшихся без родителей.

После разгрома фашистской Германии и ее союзников наряду с развитием законодательства о социальном обеспечении инвалидов Великой Отечественной войны и семей погибших военнослужащих, принимаются нормативные акты, устанавливающие повышенные размеры пенсий для работников ведущих отраслей промышленности: угольной, химической, горно-металлургической, черной металлургии. Существенно улучшается обеспечение государственными пособиями многодетных матерей.

5 февраля 1955 г. Президиум ВЦСПС утвердил Положение о порядке назначения и выплате пособий по государственному социальному страхованию. Этот нормативный акт установил единые правила и нормы обеспечения рабочих и служащих страховыми пособиями.

14 июля 1956 г. был принят Закон «О государственных пенсиях», который закрепил общую для всех рабочих и служащих пенсионную систему. Вследствие введения в действие этого закона было отменено около тысячи нормативных актов.

Что же касается материального обеспечения членов колхозов, то в отношении их государственная система пенсионного обеспечения впервые была введена Законом «О пенсиях и пособиях членам колхозов» от 15 июля 1964 г.

Начиная с середины 1970-х годов в СССР начинает развиваться система социального обслуживания. Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания функционирует социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. Обслуживание граждан на дому было возложено на дома-интернаты, а впоследствии для обслуживания этой категории граждан были созданы специальные структурные подразделения при районных отделах социального обеспечения – отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. Отделения создавались при наличии не менее 50 нетрудоспособных, нуждающихся в надомном обслуживании. Услуги предоставлялись без взимания какой-либо платы. В 1987 году было установлено, что лица, получающие пенсию в максимальных размерах, оплачивают социальную помощь в размере 5 процентов пенсии. С распадом Советского Союза единая государственная система социального обеспечения перестала функционировать. Поскольку эта система состоит из следующих подсистем: пенсионной системы, системы пособий, субсидий, системы социального обслуживания пожилых граждан, инвалидов, безработных и др. категорий граждан, каждая из них должна была создаваться заново.

Первым нормативным правовым актом, регулирующим пенсионное обеспечение в Республике Беларусь, стал Закон Республики Беларусь от 17 апреля 1992 г. «О пенсионном обеспечении»,[150] действующий по настоящее время с многочисленными изменениями и дополнениями. Он установил единую пенсионную систему в стране, закрепил равную для пенсионного обеспечения правовую оценку всех видов трудовой деятельности и оплаты за нее, впервые в Беларуси были введены социальные пенсии. В связи с принятием этого закона была ликвидирована система персональных пенсий.

Более высокий уровень пенсионного обеспечения кадровых военнослужащих, работников органов внутренних дел, КГБ был установлен Законом Республики Беларусь от 17 декабря 1992 г. «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних и органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, и органов финансовых расследований».[151]

В 1993 г. в Республике Беларусь стали вновь назначать персональные пенсии. Именуются они теперь пенсиями за особые заслуги перед Республикой Беларусь. 30 марта 1993 г. постановлением Совета Министров Республики Беларусь было утверждено «Положение о пенсиях за особые заслуги перед Республикой Беларусь». Эти пенсии назначаются лицам, достигшим 60 лет (мужчины) и 55 лет (женщины), а также инвалидам независимо от возраста. Устанавливаются они в размере пенсии по возрасту, по инвалидности либо за выслугу лет и могут повышаться в зависимости от заслуг лица, от степени утраты трудоспособности и числа членов семьи, находящихся на иждивении лица обратившегося за назначением пенсии.

Система социального обеспечения включает в свою структуру в качестве подсистемы денежные выплаты в виде пособий. 30 октября 1992 г. был принят Закон «О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей».[152], устанавливающий следующие виды пособий: по беременности и родам; в связи с рождением ребенка; женщине ставшей на учет в государственной организации здравоохранения до 12-недельного срока беременности; по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет; на детей в возрасте от 3 до 16 лет (учащихся до 18 лет); по уходу за больным ребенком в возрасте до 14 лет; по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет и ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет в случае болезни матери либо другого лица, фактически осуществляющего уход за ребенком; по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет; при санаторно-курортном лечении детей-инвалидов; на детей в возрасте до 18 лет, инфицированных вирусом иммунодефицита человека или больных СПИДом.

Одним из первых пособий установленных для наемных работников является пособие по временной нетрудоспособности. Этот вид пособия назначается во всех развитых странах в случае болезни (травмы) работника. Условия назначения этого пособия регулируются «Положением о порядке обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности и по беременности и родам»,[153]утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь 30 сентября 1997. № 1290.

В 20-х годах прошлого столетия в СССР было введено пособие по безработице. В связи с ликвидацией безработицы этот вид пособия был отменен. В 1991 г. Законом Республики Беларусь от 30 мая 1991 «О занятости населения в Республике Беларусь»[154] этот вид пособия был вновь установлен.

Законом Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О погребении и похоронном деле»[155] вводится ритуальное пособие, которое назначается и выплачивается любому лицу, взявшему на себя похороны умершего.

Законодательное закрепление получила и система социального обслуживания. 22 мая 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь «О социальном обслуживании», предусматривающий осуществление социального обслуживания в стационарных учреждениях социального обслуживания, а так же на дому; предоставления временного места пребывания в социальных приютах; обеспечение дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания; предоставление консультативно-информационных услуг; оказание социально-реабилитационных услуг.

Новым видом материальной поддержки отдельных категорий граждан является государственная адресная социальная помощь. Субъектами этой помощи согласно п. 1 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 6 августа 2007 г. № 951 «О системе государственной адресной социальной помощи» являются: семьи, воспитывающие несовершеннолетних детей; семьи, в которых нетрудоспособный член семьи осуществляет уход за инвалидом I группы либо престарелым старше 80 лет; одинокие инвалиды I и II групп; одинокие инвалиды III группы, получающие социальную пенсию, семьи, в которых инвалид с детства получает социальную пенсию. Эта помощь оказывается при условии, что среднедушевой доход гражданина (семьи) по объективным причинам не превышает 60 процентов бюджета прожиточного минимума в среднем на душу населения.