На пути к введению института конституционного контроля

Сущность конституционного контроля состоит в оценке соответ­ствия различных нормативных правовых актов государства его основно­му закону — конституции; принимая решение о признании акта проти­воречащим конституции, орган конституционного контроля одновре­менно объявляет об утрате актом юридической силы, прекращении его действия.

Наряду с понятием «конституционный контроль» есть и понятие «конституционный надзор». Он состоит в том, что компетентный ор­ган, находя акт не соответствующим конституции, предлагает органу; принявшему его, либо вышестоящему органу отменить этот акт.

Таким образом, различие между конституционным контролем и конституционным надзором состоит прежде всего в силе соответст­вующих решений: орган конституционного контроля вправе либо отме­нить акт, либо объявить его утратившим силу; орган конституционно­го надзора сам не может этого сделать и только предлагает иным орга­нам отменить акт, оцениваемый им как неконституционный,

Путь к введению конституционного контроля был нелегким.

С появлением конституции как главного документа, определяю­щего основы общественного строя и государственной организации, возник и вопрос о соответствии ей всех иных правовых актов в госу­дарстве. Отсюда неизбежной стала оценка этих актов на предмет со­ответствия конституции.

Однако сразу же стали ключевыми такие вопросы: кто должен осуществлять конституционный контроль; каковы его пределы и средства.

В непростой борьбе с единовластием исполнительной власти за­родились парламенты как главные органы нормотворчества. Охраняя высшую силу и авторитет законов, добиваясь их соответствия консти­туции, парламенты предпочитали видеть в конституционном контро­ле средство обеспечения соответствия иных — подзаконных — актов как конституции, так и законам. Естественно, они хотели и зачастую брали на себя задачи конституционного контроля. В этой ситуации конституционный контроль, по существу, выражался в парламент­ском контроле. Таким образом, при этом способе специальный (спе­циализированный) конституционный контроль заменялся как бы по­путной деятельностью главного представительного органа государст­ва либо созданного при нем органа.

Этот вариант конституционного контроля — если его можно на­звать конституционным — существовал и в РФ. Он не позволял прежде всего усомниться в качестве законов государства и заподозрить их в несоответствии конституции. Официально это был контроль за соответствием конституции и законам иных норматив­ных правовых актов.

Например, Конституция СССР 1977 г позволяла высшему органу государственной власти страны — Верховному Совету СССР решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению СССР (ст. 108). А к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти Конституция относила, помимо прочего, «обеспечение един­ства законодательного регулирования на всей территории СССР» (п. 4 ст. 73). В палатах Верховного Совета были комиссии, к ведению которых относились и вопросы соответствия иных актов законам го­сударства. Вместе с тем Конституция СССР закрепляла задачи кон­ституционного контроля за Президиумом Верховного Совета СССР — постоянно действующим органом Верховного Совета СССР, который был подотчетен Верховному Совету и имел право в пределах, указанных в Конституции, осуществлять функции высшего органа власти СССР в период между его сессиями. В п. 4 ст. 121 Конституции говорилось, что Президиум Верховного Совета СССР «осуществляет контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соот­ветствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР».

Как видим, о предмете контроля на союзном уровне Конституция говорит довольно отвлеченно. Но ясно, что не мог же орган, подот­четный Верховному Совету СССР, контролировать соответствие при­нимаемых им законов СССР Конституции СССР. К тому же сам Пре­зидиум организовывал деятельность Верховного Совета и подготовку законов; именно в нем они проходили шлифовку, и ставить в этой си­туации вопрос о конституционности принятого закона значило бы признать свою недоработку.

Надо сказать, что многие страны мира довольно быстро избавились от иллюзии «священности» и «безгрешности» законов государства. Хотя они и являются высшими актами государства, все равно могут в чем-то противоречить конституции и к тому же быть дефектными.

Кроме того, в условиях либо официально проповедуемого, либо фак­тически существующего разделения властей, а также наличия полити­ческой и парламентской оппозиции могут быть различные мнения о конституционности не только подзаконных актов, но и самих законов. Наконец, регионы государства, особенно в федерациях, вправе не со­гласиться с позициями закона как центрального документа и найти в нем угрозу своим интересам. С другой стороны, и центр может выявить ущербность законов субъектов федерации, региональных территори­альных единиц. Поэтому началось создание специального, отделенно­го от парламента, конституционного контроля.

Кому же поручить функцию конституционного нормоконтроля? Целесообразно возложить ее на специализированный орган, не вхо­дящий в систему законодательной и исполнительной власти. Появи­лись разные модели:

функция оценки разных актов, в том числе и законов, принятых парламентом государства, а также актов главы государства поручается высшему суду судебной системы государства — особенно типичным является роль Верховного Суда США;

создается специальный суд для выполнения функций конститу­ционного контроля в форме судебной оценки нормативных актов (конституционные суды Австрии, ФРГ и десятков других стран);

задачи конституционного контроля отданы специальной палате высшего суда страны (например, в Швейцарии);

создается специальный государственный орган для оценки кон­ституционности нормативных актов — не суд, но все-таки весьма по­хожий на него орган, характеризуемый в литературе как «квазисудебный» орган — конституционный совет (например, Франция).

Особенности этих путей формирования конституционного кон­троля состоят в следующем: во-первых, это отделенные от парламента специальные органы; во-вторых, законы государства для них также предмет конституционного контроля; в-третьих, важнейший фак­тор — последствия конституционного контроля; признание акта про­тиворечащим конституции означает утрату силы, прекращение дей­ствия этого акта.

Итак, первое назначение конституционного контроля состоит в оценке соответствия конституции иных нормативных актов государ­ства.

Орган конституционного контроля может оценивать такое соот­ветствие в общем и целом, без связи с конкретными делами и право­отношениями. Такой вариант получил в литературе наименование аб­страктного нормоконтроля.

Но может быть и так, что граждане, юридические лица и органы публичной власти просят орган конституционного контроля оценить конституционность нормативного акта, примененного или подлежа­щего применению в конкретном деле. Такой вариант получил наиме­нование соответственно конкретного нормоконтроля.

Если орган конституционного контроля оценивает проект закона либо принятый, но еще не вступивший в силу акт, это принято назы­вать предварительным нормоконтролем, При оценке акта, вступивше­го в юридическую силу, речь идет о последующем нормоконтроле.

Вместе с тем государства, решая вопрос о задачах органов консти­туционного контроля, столкнулись ещё с одной проблемой. Дело в том, что создание системы государственного руководства, парламен­тов, выборов, появление политических партий и т.п. заставило думать об обеспечении должного поведения соответствующих субъектов конституционно-правовых (государственно-правовых) отношений, о путях течения конституционно-политических процессов. Появи­лась необходимость введения государственно-правовой (конститу­ционно-правовой) ответственности за такое поведение и такие про­цессы со стороны специального органа (суда), применяющего меры этой ответственности.

В итоге постепенно сложилась компетенция соответствующих ор­ганов как органов конституционного контроля и своеобразных государ­ственных судов. Наряду с задачами нормоконтроля органы конститу­ционного контроля занимаются сегодня и спорами о компетенции, дают заключения о соблюдении процедур смещения с должности гла­вы государства, оценивают конституционность политических пар­тий, конституционность процедур назначения референдума и т.д.

Конституционный контроль в нашей стране, хотя и опосредован­но, но не исключал определенные конституционные конфликты. По­этому в Конституции и говорилось о контроле за ее соблюдением, об обеспечении соответствия актов субъектов Федерации союзных рес­публик Конституции и законам Союза ССР.